分稅制財政管理體制下縣鄉(xiāng)財政的困境與出路(幻燈片)課件

1、分稅制財政管理體制下縣鄉(xiāng)財政的困境與出路 1一、財政體制改革的背景及基本評價二、分稅制財政體制下縣鄉(xiāng)財政面臨的 困難和問題三、縣鄉(xiāng)財政陷入困境的原因分析四、出路：縣鄉(xiāng)財政解困的對策研究2一、財政體制改革的背景及基本評價（一）財政管理級次的演變過程 第一階段從20世紀50年代中期到80年代中期，為行政公署代管縣（市）階段。 第二階段從20世紀80年代中期至90年代中期，為地市轉(zhuǎn)換并存階段。 第三階段從1982年至2004年，為省管市、市管縣階段。 第四階段從2004年6月開始，為省管縣階段。3 第一階段為19801993年的財政體制改革 一是19801984年實行“劃分收支、分級包干”的 財政體

2、制。 二是1985年1986年實行“劃分稅種、核定收支、 分級包干、定額上交或定額補貼、收入超基數(shù)比例分成”體制。 三是19871993年實行各種類型的包干制。 第二階段為1994年以來實行的分稅制財政體制改革 主要內(nèi)容是“三分一返”（二）改革開放以來我省財政管理體制的變遷4二、分稅制財政體制下 縣鄉(xiāng)財政面臨的困難和問題 縣鄉(xiāng)財政的困難，可以用三句話來概括： 1、收入規(guī)模小，增長乏力，可用財力不足。 2、工資性支出壓力大，重點支出難保，基層 財權(quán)運轉(zhuǎn)艱難。 3、債務(wù)難消，赤字難平，財政風(fēng)險不斷增大。 原因是多方面的： （一）市管縣體制下縣域經(jīng)濟發(fā)展緩慢 （二）縣鄉(xiāng)財政保障不足，運轉(zhuǎn)困難 57（

3、二）縣鄉(xiāng)財政保障不足，運轉(zhuǎn)困難 全省縣鄉(xiāng)雖然地域差別大，財政收支情況不盡相同，但大多數(shù)縣鄉(xiāng)存在一般預(yù)算收入所占比重小，支出水平低，資金調(diào)度困難，可用財力嚴重不足等困難和問題，屬“吃飯型、風(fēng)險型、補貼型”財政。8收入增長緩慢2000年2004年各級次稅收收入年均增長統(tǒng)計圖31%10支出增長很快 2000年、2004年財政支出示意圖(單位:萬元)基本支出工業(yè)園區(qū)改革支出支持三農(nóng)2000年2004年205543028204417049901102262911（2）工商稅收比重低，財政收入質(zhì)量不高。 2003年湖北省63個縣市財政收入結(jié)構(gòu)圖 12財政支出結(jié)構(gòu)不合理，人員支出所占比重過大，屬典型的吃飯型

4、財政。年 份1998年1999年2000年2001年2002年2003年年均遞增率%合 計2377267627852875293929954.7東部地區(qū)6977817908058218383.8中部地區(qū)933107911501199122912506.0西部地區(qū)7478168458718909073.914工資拖欠問題突出。全省工資拖欠主要表現(xiàn)在三個方面： 一是不能足額發(fā)放，有的工資政策兌現(xiàn)不了； 二是不能按時發(fā)放，經(jīng)常拖欠； 三是在山區(qū)縣和糧食主產(chǎn)區(qū)的平原縣，上述問題 尤為突出。15 縣鄉(xiāng)財政困難的另一種表現(xiàn)為隱性赤字問題嚴重。隱性赤字產(chǎn)生的主要原因有兩種： 一是財政短收 二是上級財政扣款

5、就縣市而言，財政顯性債務(wù)就有農(nóng)村合作基金會借款、世界銀行貸款、國債轉(zhuǎn)貸專項貸款、日元貸款、其他金融機構(gòu)貸款、財政周轉(zhuǎn)金、糧食“掛帳”、“普九”等。172005年荊門市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)來源 182005年荊門市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)結(jié)構(gòu) 19三、縣鄉(xiāng)財政陷入困境的原因分析 （一）體制性因素 （1）事權(quán)與財權(quán)脫節(jié)，財政收支失衡。稅種中央湖北省省以下市、縣增值稅75%8%17%消費稅100%營業(yè)稅100%100%（高速公路）30%（一般企業(yè)）70%（一般企業(yè)）所得稅100%（中央企業(yè)）60%（跨省企業(yè)、國稅征收儲蓄、地稅征收）25%（地稅征收）20（2）轉(zhuǎn)移支付制度不完善。 轉(zhuǎn)移支付制度是各國在解決區(qū)域財力平衡等

6、方面的重要手段。我國政府間的轉(zhuǎn)移支付制度是1994年分稅制改革后逐步建立起來的。從轉(zhuǎn)移支付的金額來看，絕對數(shù)量有限，而且真正轉(zhuǎn)移到縣鄉(xiāng)級的資金更少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的轉(zhuǎn)移支付更是一個固定的常數(shù)，這與縣鄉(xiāng)政府普遍承擔(dān)著義務(wù)教育、環(huán)境保護、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安等多種地方公共產(chǎn)品服務(wù)的責(zé)任極不相稱。 21社會保障專項轉(zhuǎn)移支付資金 社會保障專項轉(zhuǎn)移支付資金由于地方自身社?；鹗詹坏种?，和自身財力不足，必須依靠上級財政專項轉(zhuǎn)移支付來提供保障，如果上級財政的專項轉(zhuǎn)移支付資金不及時到位，下級為按時兌現(xiàn)落實政策，除財政拿出一部分進行補助外，大部分基金缺口需向銀行貸款解決，因此背上了沉重的債務(wù)包袱和利息負擔(dān)，加

7、重了本級財政的困難。22（3）機構(gòu)臃腫，人員冗贅，職能錯位。2005年2002年1999年1996年人數(shù)系數(shù)人數(shù)系數(shù)人數(shù)系數(shù)人數(shù)系數(shù)咸安區(qū)138082.96165983.6125682.7117672.6嘉魚縣86462.40111803.6101482.8184592.38鄂城區(qū)80212.4075132.3663182.3761192.33合計304752.60352913.01290342.65263452.44年度項目單位咸安區(qū)、嘉魚縣、鄂城區(qū)財政供養(yǎng)人員比較24全國部分省份2002年財政供養(yǎng)系數(shù)情況 省 份供養(yǎng)人口供養(yǎng)系數(shù)浙江省104.12.3安徽省156.52.48湖北省206.2

8、43.44其中：咸安區(qū)1.663.6嘉魚縣1.183.06鄂城區(qū)0.752.35單位：萬人25合理的縣鄉(xiāng)政府規(guī)模及供養(yǎng)人員比較 27從以上數(shù)據(jù)可以看出： （1）我國財政供養(yǎng)比例高于發(fā)達國家和發(fā)展中國家； （2）我省財政供養(yǎng)系數(shù)高于全國平均值； （3）咸安區(qū)等三地財政供養(yǎng)系數(shù)略低于全省平均水平（2.79%），供養(yǎng)系數(shù)偏高（省委、省政府2002年下達的三年財政供養(yǎng)系數(shù)控制在1.8%）28（4）公共財政理念淡薄，財政管理不規(guī)范。 建立公共財政框架可以說是改革開放以來中國財政歷史上的一座里程碑。 29（二）經(jīng)濟因素 缺乏穩(wěn)定可觀的稅源。這與我國鄉(xiāng)鎮(zhèn) 的地域分布不無關(guān)系。 （三）政治及社會因素 除了體制

9、性、經(jīng)濟性原因外，政治和社會等因素也不容忽視。30四、出路：縣鄉(xiāng)財政解困的對策研究 縣鄉(xiāng)財政困難，就是財政收入少，支出多，入不敷出，集中表現(xiàn)為欠發(fā)機關(guān)事業(yè)單位人員工資現(xiàn)象不同程度地存在，公用經(jīng)費保障水平較低，縣鄉(xiāng)政府提供公共服務(wù)能力低等。解決縣鄉(xiāng)財政困難，簡單地說就是增加縣鄉(xiāng)財政收入，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)并節(jié)省支出，或者雙管齊下，在增加收入的同時調(diào)整支出結(jié)構(gòu)并節(jié)省支出，達到收支平衡，滿足縣鄉(xiāng)的公共支出需求。然而，說來容易做著難，具體實施起來困難重重。 31緩解之誤誤區(qū)：“解決財政困難必須首先發(fā)展經(jīng)濟” 悖論：“財政供養(yǎng)人員多”與“工資水平低”偏見：只“改革完善省以下財政體制” 32緩解之令其具體內(nèi)容就是“三獎一補”： 一是對財政困難縣鄉(xiāng)政府增加稅收收入和省市級政府增加對財政困難縣財力性轉(zhuǎn)移支付給予獎勵； 二是對縣鄉(xiāng)政府精簡機構(gòu)和人員給予獎勵； 三是對產(chǎn)糧大縣給予獎勵。 “一補”指的是對以前緩解縣鄉(xiāng)財政困難工作做得好的地區(qū)給予補助。33緩解之本 要根本消除和解