公路投融資機制的思路研究

PAGEPAGE8公路投融資機制的思路研究F540A1672-3791〔2015〕09〔a〕-0093-02建設和的發(fā)展密切相關。建設的速度、規(guī)模和發(fā)展方式要適應并服務于的發(fā)展，這是由交通的基礎性、先導性和服務性所決定的。但是交通建設要由資金和技術(shù)做保障，沒有強有力的資金保障，勢必陷入“無米之炊〞的境地。而當下我們國家交通建設的狀況是：一方面經(jīng)濟社會的發(fā)展要求交通建設進一步提速，走又好又快的道路；另一方面，渠道的單一、資金不足成為制約交通建設的瓶頸，特別是成品油價稅費改革和取消還貸二級公路后，交通建設面臨的挑戰(zhàn)更大。交通建設融資方式的改革迫在眉睫，它直接影響到交通建設的提速和對經(jīng)濟社會發(fā)展需求的滿足。1理順公路建設投融資體制，落實各級責任公路是國家重要的公益性基礎設施，其公共產(chǎn)品的經(jīng)濟屬性決定其主要應由提供，應占絕對主導地位，國家應承擔起一般國道的責任。發(fā)達國家在公路建設過程中，資金來源主要是支出和稅費收入。我們國家公路投融資體制還存在一些缺陷，長期以來，國家基本不向一般國道建設投資，主要由地方投資實施，特別是對公益性質(zhì)的一般公路投資力度不夠。分稅制改革十多年以來，國民經(jīng)濟發(fā)展有目共睹，但地方財權(quán)與事權(quán)不匹配。隨著國民經(jīng)濟快速發(fā)展，國家財力增強，國家今后對一般國道的建設和改擴建應承擔主要投資責任。隨著省管縣體制的推進，按照(公路法〕中“公路規(guī)劃、公路建設〞有關要求和“責、權(quán)、利〞統(tǒng)一原則，應該落實各級地方的建設主體責任，明確干線公路建設的職責分工。各級財政要增加交通建設資金投入，財政預算要有“交通建設〞經(jīng)常性支出安排，各級財政從公共財政理念出發(fā)，在財力允許的范圍內(nèi)加大財政性資金對公路建設的支出。一是從土地出讓收入中安排一定比例的公路建設支出。公路建設帶來的直接影響是當?shù)亟煌ǖ谋憬荩顿Y硬的改善，由此加快對外開放和招商引資的步伐，帶動公路沿線出現(xiàn)新的經(jīng)濟增長點，帶動沿線土地增值，服務業(yè)快速發(fā)展，地方財政收入增長等。因此，從土地出讓收入中拿出一定比例的資金轉(zhuǎn)移到下一輪的公路建設中，有利于公路事業(yè)和國家財政收入的互動，使兩者都進入一個較理想的良性循環(huán)。二是把交通基礎設施建設所形成的營業(yè)稅等稅費返還交通，用于基礎設施建設，降低相關建設成本。2增加籌資方式、拓寬籌資渠道2.1設立公路建設專項基金實行公路建設專項基金，在市場經(jīng)濟發(fā)達的國家是一項主要的融資渠道。高速公路最發(fā)達的美國，早在1941年羅斯?？偨y(tǒng)時期就提出建設高速公路的設想，但是直到1956年頒布了(聯(lián)邦資助公路法〕，以汽油稅、柴油稅、車輛購置稅、重車道路使用稅、輪胎稅、配件稅為基礎設立國家的“公路信托基金〞后，高速公路建設的資金有了保障，美國的高速公路才得到飛速發(fā)展，并最終建成了世界上最發(fā)達的高速公路網(wǎng)。我們國家設有的公路建設專項基金為級，因資金來源僅有車輛購置稅一項，完全受車輛增長量的影響，替代公路養(yǎng)路費等六費的燃油消費稅屬于公路養(yǎng)護資金，故公路建設專項基金很難保證公路建設需要。因此，我們國家的公路建設專項基金應以市場經(jīng)濟為導向，借鑒國外先進經(jīng)驗，通過形式予以保證，結(jié)合當下車船稅改革，把車船稅納入地方公路建設專項基金，使公路建設專項基金發(fā)揮應有的作用。2.2研究開征新稅種新能源動力和節(jié)能技術(shù)的推廣，造成車輛行駛里程與燃油消耗不同比例增長。一是代用燃料汽車、電動汽車和混合動力汽車的推廣，會使“免費〞用路車輛大大增加?；谀茉?、環(huán)保等各種原因，國家提倡發(fā)展新能源汽車，其結(jié)果是：耗用等量的普通汽油和乙醇汽油，卻繳納不等量的燃油稅。因此，隨著新能源動力和節(jié)能技術(shù)的推廣，燃油入肯定要減收，這從國外現(xiàn)有的經(jīng)驗已得到證實，從長遠來看燃油稅收入增長緩慢，對公路建設會帶來更大資金的壓力。為此，很多國家都在積極研究開征新的稅種，以彌補公路建設資金缺口。如：美國在開征燃油稅之外，還征收重量里程稅、重型輪胎稅、配件稅等。只有依靠多稅種體系，才能為國家公路交通建設提供長期穩(wěn)定的資金來源。2.3發(fā)行公路交通建設債券一是保持資金對公路建設項目的投入。財政應保持安排一定比例資金用于公路建設，這樣既能提高公路項目融資能力，調(diào)動社會資金向公路建設的集中投入，還能有效拉動國民經(jīng)濟增長。二是發(fā)行公路建設地方債券。以地方債券放行為契機，通過發(fā)行地方債券來增強地方投資能力，實現(xiàn)地方財政與投資項目的同步配套，拓寬公路建設投融資渠道，解決公路建設籌集資金問題。為防止償債風險，將地方債券所募集的資金納入地方財政預算，報人民代表大會審核、監(jiān)督。各地區(qū)人民在安排需要承擔還款責任的項目時，要綜合考慮各市縣、部門和單位的償債能力，控制違約風險。2.4發(fā)行公路建設彩票發(fā)行彩票是一種比較特殊的融資方式，它可以持續(xù)、反復地重新分配社會閑散資金。自1987年發(fā)行福彩以來，我們國家彩票銷售量和彩票收益金逐年上升，尤其自1995年以來，彩票銷售量基本保持每年十幾億元、幾十億元的速度增長。2008年全國彩票籌集公益金達371億元，為奧運會、紅十字事業(yè)、殘疾人事業(yè)、老齡事業(yè)、和城市醫(yī)療救助、助學等社會福利和慈善公益領域增加了資金來源。由此可以看出：無論是籌資性質(zhì)，還是籌資額度，發(fā)行公路建設彩票均具有可操作性。2.5推進收費公路資產(chǎn)化資產(chǎn)化是將原始權(quán)益人〔賣方〕缺乏流動性但能夠產(chǎn)生可預見現(xiàn)金收入的資產(chǎn)，變成資本市場上可以銷售和流通的產(chǎn)品的過程。它出售資產(chǎn)的預期收入，并不構(gòu)成負債，出售主體獲得所需融資而未增加負債率。公路項目具有投資大、投資回收期長的特點，在我們國家當下已建成的高等級公路中，絕大多數(shù)高速公路、一級公路都是依靠“貸款修路，收費還貸〞政策實施的，大部分有穩(wěn)定的通行費收入，具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，且其收費有加速增長的趨勢，資產(chǎn)增值潛力大，又屬于特許經(jīng)營行業(yè)，具有自然壟斷的特點，是理想的證券化資產(chǎn)，通過資產(chǎn)證券化可吸引中小投資者和國外資金進入高速公路行業(yè)。2.6設立公路產(chǎn)業(yè)投資基金公路產(chǎn)業(yè)基金應以國家股份為主，由設立的特定部門作為國有資產(chǎn)的代表進行控股，廣泛吸納社會閑散資金投資于公路建設；同時還可以與基金等其他基金共同協(xié)調(diào)發(fā)展，這些資金也需要找到風險低、收益穩(wěn)定的投資項目保值增值。因其具有專家理財?shù)奶攸c，可以避免項目投資的盲目性和重復性。使用公路產(chǎn)業(yè)投資基金在項目建設中不必集中償還大量本息，有利于降低項目的負債率，起到降低項目融資成本的目的。3探索建立公路建設項目土地運作機制3.1公路建設項目捆綁土地聯(lián)動機制充分利用交通基礎設施建設在國土開發(fā)中的先導和反哺作用，積極爭取相關政策和社會支持，按照“存量土地平衡利息，增量土地平衡本金〞的思路，項目實施主體在項目沿線帶征一定數(shù)量地塊，把交通基礎設施建設與土地資源開發(fā)利用結(jié)合起來，利用土地資源籌融資，利用土地收益彌補投資缺口，實現(xiàn)項目資金平衡。同時，通過建立土地和項目的聯(lián)動機制，逐步構(gòu)建土地收益償債的良性循環(huán)機制，以基礎設施建設帶動土地資源的合理開發(fā)，提升土地價值，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。優(yōu)化土地資源配置，吸引社會資本，以土地換得資金投入，這是世界上許多國家的通行做法。如果投資者參與交通基礎設施建設，以土地出讓金及土地使用費等形式作為償還其工程支出，規(guī)定土地經(jīng)營開發(fā)的使用期限，由投資者自主進行開發(fā)，到期將土地使用權(quán)歸還。將土地收益直接用于交通基礎設施建設的同時，還可以根據(jù)交通總體規(guī)劃的要求，通過制定優(yōu)惠政策，支持交通基礎設施配套建設與房地產(chǎn)開發(fā)聯(lián)合運作，從而間接增加交通基礎設施的投入。3.2土地使用權(quán)合作經(jīng)營在公路〔特別是高速公路〕工程建設成本構(gòu)成中，土地征用費約占項目總投資的2%～3%，占項目總資本金的6%～10%左右，這是一筆可觀的資金。與集體土地使用權(quán)進行合作經(jīng)營來吸收這筆資金，與征地一次性安置補償相比，既可減輕建設期投入，又較好解決農(nóng)民離土后的生活保障，確保社會的長治久安，實現(xiàn)國家、集體和個人共贏。土地使用權(quán)參與高速公路建設項目合作經(jīng)營具體操作方法可分為土地使用權(quán)出租和土地使用權(quán)參股兩種。土地使用權(quán)出租，由建設項目與農(nóng)民簽訂協(xié)議，若干年內(nèi)按年支付農(nóng)民合作回報，把需一次性支付農(nóng)民的征地費變?yōu)槿舾赡曛Ц丁Ｍ恋厥褂脵?quán)參股，是把項目需要征用的農(nóng)民土