我國城市社區(qū)治理模式的演變

我國城市社區(qū)治理模式的演變

社區(qū)是指由居民組成的社會社區(qū)。它以特定地理區(qū)域為單位。社區(qū)治理是指在一定區(qū)域范圍內(nèi)政府與社區(qū)組織、社區(qū)公民共同管理社區(qū)公共事務(wù)的活動。社區(qū)事務(wù)是一定范圍內(nèi)的社會公共事務(wù),社區(qū)事務(wù)的治理模式與治理手段也是公共管理的重要研究內(nèi)容。隨著我國改革開放和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的推進(jìn),探討建立在政府與社區(qū)互動基礎(chǔ)上的社區(qū)治理模式,對于社區(qū)建設(shè)與發(fā)展是非常重要的理論與現(xiàn)實課題。我國城市社區(qū)治理來源于兩種力量的推動:其一是社區(qū)自身力量。隨著我國社會經(jīng)濟(jì)、政治體制改革的深入,社區(qū)治理的主體開始由政府這一惟一主體向多元主體發(fā)展,社區(qū)自治組織、社區(qū)非政府組織以及社區(qū)居民成為參與社區(qū)事務(wù)治理的主要力量。我國改革開放的過程從本質(zhì)上講,是政府還權(quán)于社會、還權(quán)于民的過程,政府從包攬一切經(jīng)濟(jì)與社會事務(wù)的“全域”政府向承擔(dān)必要的社會公共事務(wù)職能的“有限”政府轉(zhuǎn)變。在這一過程中,“公域”與“私域”開始分化,多元利益群體自主性的增強(qiáng)和其通過自治性的管理來實現(xiàn)利益需求的愿望,是推動社區(qū)公民參與社區(qū)事務(wù)的根本動力,社區(qū)民眾參與意識和民主意識的逐步增強(qiáng),是推動社區(qū)建設(shè)與發(fā)展的主要力量。其二是政府的推動。政府在城市社區(qū)建設(shè)中起到了不可忽視的推動作用,政府通過社區(qū)建設(shè),發(fā)揮自身的組織與資源優(yōu)勢,在社區(qū)居民的廣泛參與下,共同推進(jìn)社區(qū)的建設(shè)與發(fā)展,從而達(dá)到了有效治理社區(qū)的目的。這是社區(qū)治理的外部推動力量。社區(qū)治理要求社區(qū)組織和社區(qū)公民與政府組織共同承擔(dān)著社區(qū)建設(shè)的責(zé)任,負(fù)責(zé)任的政府與有責(zé)任感的公民,在社區(qū)治理中具有同等重要的地位,這就意味著由政府組織作為社區(qū)惟一主體和以行政主導(dǎo)為基本特征的社區(qū)治理模式將會發(fā)生制度性的變革。我國城市社區(qū)治理模式由行政型社區(qū)(政府主導(dǎo))向合作型社區(qū)(政府推動與社區(qū)自治的合作)和自治型社區(qū)(社區(qū)主導(dǎo)與政府支持)的發(fā)展過程,代表著我國城市社區(qū)治理模式發(fā)展的基本方向。一、中國城市社區(qū)建設(shè)的歷史回顧新中國成立以后,以街道辦事處和居民委員會為基本組織形式的我國城市基層社區(qū)組織模式得以確立。1954年12月,全國人大一屆四次會議通過了《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會組織條例》,第一次用法律的形式確定了我國城市街道辦事處和居民委員會的性質(zhì)、地位和作用。這兩個條例實施后,各城市依法對街道辦事處、居民委員會組織進(jìn)行了整頓。至1956年,全國各地相繼完成了街道辦事處、居民委員會兩級組織的組建工作,我國城市社區(qū)的基本組織——街道辦事處和居民委員會,從此正式地、全面地形成,成為我國城市社會管理體制的一個有機(jī)組成部分。但是,隨著單位制度的強(qiáng)化和制度化,城市社區(qū)組織的作用與單位組織體系相比,顯得越來越微不足道了。社區(qū)組織(居民委員會)逐漸演變成“拾單位之遺,補(bǔ)單位之缺”的組織。由于城市基層組織的行政權(quán)力逐漸深入到社區(qū)中,社區(qū)成為基層政權(quán)組織及其派出機(jī)構(gòu)的“附屬物”,社區(qū)組織的行政化傾向也越來越嚴(yán)重,自治性、群眾性和民主機(jī)制都受到了一定程度的抑制。因此,在單位制力量強(qiáng)大并以此作為國家對社會控制的主要形式時期,中國的城市社區(qū)機(jī)制的發(fā)展是不完備的。改革開放以來,隨著經(jīng)濟(jì)體制與社會體制改革的深入,我國由單位制控制下的社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化。1986年,民政部提出了開展“社區(qū)服務(wù)”的要求,并第一次提出了“社區(qū)”這一概念。到90年代,在社區(qū)服務(wù)廣泛開展的基礎(chǔ)上,政府有關(guān)部門借鑒國外社區(qū)發(fā)展的基本理念,結(jié)合我國的實際情況,提出了社區(qū)建設(shè)的思路,并隨之在全國確定了若干城市進(jìn)行試點。2000年12月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》(23號文件),這是指導(dǎo)我國城市社區(qū)建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。該文件指出:“社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體?！薄澳壳俺鞘猩鐓^(qū)的范圍,一般是指經(jīng)過社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居民委員會轄區(qū)?！薄吧鐓^(qū)建設(shè)是指在黨和政府領(lǐng)導(dǎo)下,依靠社區(qū)力量,利用社區(qū)資源,強(qiáng)化社區(qū)功能,解決社區(qū)問題,促進(jìn)社區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展,不斷提高社區(qū)成員生活水平和生活質(zhì)量的過程?！彪S后,全國范圍內(nèi)的社區(qū)建設(shè)廣泛開展起來,在政府的推動和社區(qū)居民的參與下,我國城市社區(qū)建設(shè)由試點進(jìn)入到全面推進(jìn)階段。綜觀我國城市社區(qū)治理模式的發(fā)展與演變,可以將其概括為三種模式或三個階段:1.社區(qū)自治組織的事務(wù)受政府主行政型社區(qū)的主要特點是:首先,政府組織是社區(qū)治理的主體。從社區(qū)組織的形式上來看,居民委員會雖然在法律上是基層居民群眾的自治組織,但它是被納入到政府體系中的組織,其獨立性和法律所規(guī)定的自治性都受到限制。街道辦事處作為城市政府的派出機(jī)構(gòu),從法律規(guī)定上只能對居民委員會進(jìn)行指導(dǎo),但實際上,從居民委員會選舉、經(jīng)費的來源到工作任務(wù)的確定,都受街道辦事處的領(lǐng)導(dǎo)與控制,政府組織不僅直接給居民委員會下派任務(wù),而且還確定具體的指標(biāo)進(jìn)行考核,以至于政府事務(wù)與自治組織的事務(wù)根本無法區(qū)分。其次,政府承擔(dān)著對社區(qū)治理的無限責(zé)任,同時,也承擔(dān)著社區(qū)治理的風(fēng)險。當(dāng)政府的職責(zé)與服務(wù)的效率無法滿足社區(qū)居民的需要時,就會產(chǎn)生不滿并導(dǎo)致社會的不穩(wěn)定。第三,社區(qū)治理的方式主要是以行政管理手段為主,政府通過對社區(qū)組織與社區(qū)資源的控制來達(dá)到治理的目的。第四,由于政府組織包攬了社區(qū)內(nèi)的公共事務(wù),因此,社會組織尤其是具有一定獨立性的非政府組織的發(fā)展受到了限制,它們的社會服務(wù)功能得不到有效的發(fā)揮。第五,社區(qū)居民參與社區(qū)活動的主動性差、熱情不高。社區(qū)居民對政府和單位的依賴性較強(qiáng),自覺參與社區(qū)活動和行使民主權(quán)利的熱情不高,有人稱之為“社區(qū)冷漠癥”。雖然政府主導(dǎo)型的治理模式能夠發(fā)揮出政府組織動員社會資源和社會力量的優(yōu)勢,在短時間內(nèi)體現(xiàn)出社區(qū)建設(shè)的效率,但是,這種模式對社區(qū)自治能力的提高和社區(qū)建設(shè)的深入開展是不利的。相當(dāng)于行政型社區(qū)或政府主導(dǎo)型的社區(qū)治理模式,這一時期的制度背景表現(xiàn)為:第一,單位制是政府控制社會及其成員的主要形式,單位承擔(dān)了其社會成員的就業(yè)、住房、福利、教育等一切職能,社區(qū)只是“補(bǔ)單位之缺,拾單位之遺”的輔助性組織。第二,國家與社會的關(guān)系表現(xiàn)為強(qiáng)國家、弱社會。社會組織不發(fā)達(dá),國家與政府的力量滲透到社會生活的方方面面。第三,城市政府多采用層級管理的方式,對基層社區(qū)進(jìn)行具體和微觀的管理。2.社會參與:組織嵌入下的社區(qū)治理模式合作型社區(qū)模式的基本特點是:首先,社區(qū)治理的主體由政府組織擴(kuò)展到社區(qū)內(nèi)的自治組織與非政府組織。在合作主義思想指導(dǎo)下,政府組織通過授權(quán)和權(quán)力的下放,把由政府組織承擔(dān)的社會職能交由社區(qū)內(nèi)的社會組織來承擔(dān),政府組織的職能轉(zhuǎn)變與社區(qū)組織職能的加強(qiáng)同步進(jìn)行。其次,社區(qū)自治組織在法律規(guī)定范圍內(nèi)的權(quán)利得到體現(xiàn),社區(qū)自治能力得到加強(qiáng),尤其是社區(qū)民主選舉、自我管理、自我教育與自我服務(wù)的能力通過社區(qū)建設(shè)的實踐得到提高。第三,社區(qū)的資源投入以政府投入為主、社會組織投入為輔,并逐漸增加多渠道的資源投入。社區(qū)通過吸收、管理與利用社會資源為社區(qū)居民提供高質(zhì)量的社會服務(wù)。第四,建立在半自治半行政基礎(chǔ)上的社區(qū)委員會是社區(qū)組織的主體,它是聯(lián)結(jié)政府與社區(qū)的橋梁與紐帶,政府組織的權(quán)威與社區(qū)組織的權(quán)威共同發(fā)揮作用。第五,由于社區(qū)公共事務(wù)的處理和社區(qū)公共利益的實現(xiàn)同社區(qū)居民的切身利益緊密聯(lián)系在一起,同時,社區(qū)的組織體制與管理制度為社區(qū)居民參與社區(qū)管理提供了一定的制度途徑,因此,社區(qū)群眾參與社區(qū)管理者的選舉、社區(qū)公共事務(wù)的決策以及社區(qū)公益活動的熱情普遍提高,參與的范圍更加廣泛。這種治理模式是政府組織與社區(qū)組織改革與體制創(chuàng)新的嘗試。政府組織在培養(yǎng)、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)社區(qū)組織的過程中逐漸讓位于社區(qū)與社會組織,這是一個艱難的制度創(chuàng)新過程。這一時期的制度背景體現(xiàn)為:單位制開始弱化,單位承擔(dān)的社會職能向社區(qū)轉(zhuǎn)移;政府與社會的關(guān)系開始發(fā)生變化,大量的社會組織開始產(chǎn)生并發(fā)揮著越來越重要的作用,政府組織與社區(qū)組織的關(guān)系由領(lǐng)導(dǎo)、控制向指導(dǎo)、協(xié)調(diào)與合作的方向發(fā)展;城市政府管理層級減少,街道辦事處作為政府派出機(jī)構(gòu)與社區(qū)組織結(jié)合在一起,并逐漸被社區(qū)組織所取代,從而完成了政府組織的簡化與職能轉(zhuǎn)變的過程。當(dāng)前,我國城市社區(qū)建設(shè)正處于由第一個階段向第二個階段轉(zhuǎn)變的時期。3.社會力量在社區(qū)政治發(fā)展中的發(fā)揮日益明顯自治型社區(qū)治理模式的主要特點是:首先,社區(qū)治理的主體是社區(qū)自治組織與社會組織。政府組織在第二個階段通過與社區(qū)組織的合作,逐漸提高了社區(qū)組織的自治能力,社區(qū)組織真正成為承擔(dān)社區(qū)公共事務(wù)管理與決策的自治性組織。其次,政府與社區(qū)共同承擔(dān)社區(qū)資源提供的責(zé)任,并逐漸培養(yǎng)和提高了社區(qū)吸收社會資源的能力。第三,社區(qū)民主政治的發(fā)展,如法律保障下的直接民主選舉、民主決策與民主治理,成為社區(qū)民主政治發(fā)展的基本特征,同時,也為更大范圍內(nèi)的民主政治體制的創(chuàng)新提供了經(jīng)驗與社會基礎(chǔ),城市與農(nóng)村基層社區(qū)的自治逐漸成為我國民主政治發(fā)展的基礎(chǔ)。第四,社區(qū)組織是一種網(wǎng)絡(luò)組織,是由社區(qū)內(nèi)的各種組織組成的資源互補(bǔ)、信息互通并具有一定靈活性的組織體系。政府從法律、制度上為這些組織的發(fā)展提供保障,同時,政府又通過法律、制度對社區(qū)組織進(jìn)行監(jiān)督和管理。這一時期的制度背景體現(xiàn)為:社區(qū)取代單位承擔(dān)起對社會進(jìn)行整合的功能;社區(qū)組織成為基層社會組織的主體;在政府與社會的互動過程中,強(qiáng)國家與強(qiáng)社會的關(guān)系模式逐漸確立;城市政府管理層級減少、效率提高。我國城市社區(qū)建設(shè)由第二個階段向第三個階段的發(fā)展需要一個較長的過程。由于城市之間社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)不同,因此,各城市在社區(qū)發(fā)展階段上也存在著一定的差異性。二、中國城市社區(qū)管理模式創(chuàng)新的制度背景和基本目標(biāo)1.保障機(jī)制:從政府主導(dǎo)社會的合作到社會合作我國城市社區(qū)建設(shè)的提出與管理模式的轉(zhuǎn)變有著深刻的社會制度背景,從根本上講,它是改革開放與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中政府與社會、政府與公民關(guān)系調(diào)整的具體體現(xiàn)。從某種意義上講,我國社會二十多年來的改革開放,就是在調(diào)整傳統(tǒng)的“國家主義”價值之下的政府與社會的關(guān)系。“中國的政策究其已經(jīng)實施的內(nèi)容來說,實際上是將國家的部分權(quán)責(zé)交給社會,也就是說,建構(gòu)一個有一定自主意義的社會。”這種政府與社會關(guān)系的調(diào)整表現(xiàn)為:(1)隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立,政府充當(dāng)全域政府和全能政府的角色從根本上得到了轉(zhuǎn)變,來自市場的力量和來自民間社會的力量,使政府管理公共事務(wù)的領(lǐng)域重新得以調(diào)整和確認(rèn),構(gòu)建一個“小政府、大社會”、“強(qiáng)政府、大服務(wù)”的新型政府體系是政府改革的方向。(2)改革意味著社會公共事務(wù)治理的權(quán)力由政府獨攬到與社會組織和市場組織的合作分享,社會治理的主體由政府作為單一主體向非政府組織和市場組織轉(zhuǎn)變,同時,也意味著治理模式與治理理念的轉(zhuǎn)變,即由強(qiáng)制、控制到溝通、協(xié)調(diào)與管理。(3)國家與社會關(guān)系的調(diào)整促進(jìn)了社會組織的發(fā)育與發(fā)展。一個由市民組成的市民社會(或稱公民社會)逐漸由萌芽到不斷發(fā)展,已形成一種和國家相對應(yīng)的力量,并從更廣泛的層面影響政府的行為和政府的決策。從我國的長期歷史發(fā)展趨勢來看,在國家與社會的關(guān)系上,將從國家主導(dǎo)型向國家與社會合作型轉(zhuǎn)變。在政府與社會的合作互動中,政府的權(quán)力逐漸向社會讓渡,社會權(quán)力逐漸擴(kuò)大,社會的自治能力得到增強(qiáng)。在合作主義模式下,構(gòu)建一種新型的國家與社會的關(guān)系有利于中國社會的長期穩(wěn)定與發(fā)展。我國城市社區(qū)治理也是在這種思想指導(dǎo)下進(jìn)行的制度創(chuàng)新,具體體現(xiàn)在對合作主義模式下的社區(qū)內(nèi)部組織體制的設(shè)計中,如社區(qū)管理委員會、社區(qū)居民代表大會、社區(qū)居民委員會。社區(qū)管理委員會是建立在街道辦事處層次上的半官方、半自治性的機(jī)構(gòu),也是一個由街道制向社區(qū)制轉(zhuǎn)變的機(jī)構(gòu)。它承擔(dān)著社區(qū)組織與政府組織連接的作用,是政府與社區(qū)合作與互動的組織基礎(chǔ)。它受城市政府(不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)人民政府)的領(lǐng)導(dǎo),負(fù)責(zé)規(guī)劃與管理社區(qū)公共事務(wù),協(xié)調(diào)社區(qū)組織及其關(guān)系,促進(jìn)社區(qū)建設(shè)與發(fā)展。社區(qū)管理委員會由20個至30個委員組成,其中,1/2的委員由不設(shè)區(qū)的市的市長,或設(shè)區(qū)的區(qū)長來任命,其余1/2的委員由區(qū)人大代表、政協(xié)委員和部分居民委員會主任組成,由市長或區(qū)長任命的委員享受公務(wù)人員待遇,其余1/2的委員享受一定數(shù)量的津貼。社區(qū)管理委員會根據(jù)需要可設(shè)立3個到5個專門委員會,如預(yù)算(經(jīng)費)審查委員會、社區(qū)公共安全委員會、社區(qū)文化教育委員會、社區(qū)福利委員會等。社區(qū)管理委員會的委員分別在不同的專門委員會開展工作。社區(qū)管理委員會的決策方式有兩種:一是采用集體表決的形式。對于重大問題和重要事項的決策,如通過社區(qū)發(fā)展規(guī)劃、預(yù)算、投資項目審批、對委員的罷免等,采用集體投票表決的方式(全體委員2/3以上參加,投票結(jié)果過參加人數(shù)的2/3以上有效)。另一種是對一般社區(qū)公共事務(wù)的處理,由主任召集主任辦公會議討論通過,但事后要通告委員決策的內(nèi)容。居民代表大會是居民參與社區(qū)民主管理的組織形式,也是社區(qū)居民自治的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)和決策機(jī)構(gòu)。居民代表大會應(yīng)當(dāng)由居民代表組成。凡年滿18周歲的本地區(qū)居民,不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財務(wù)狀況、居住年限,都有資格成為居民代表,并具有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。居民代表大會的主要職責(zé)是:討論制定居民公約,向不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府備案,由居民委員會監(jiān)督執(zhí)行;召開居民代表大會直接選舉產(chǎn)生居民委員會的主任、副主任、委員,參加選舉的居民代表應(yīng)當(dāng)不低于全體代表人數(shù)的3/4,選舉結(jié)果過半數(shù)通過;討論本社區(qū)內(nèi)居民關(guān)心的問題,并對本社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行決策;審定居民委員會財務(wù)預(yù)算與財務(wù)支出方案;聽取和審查居民委員會的報告;選舉、撤換居民委員會成員;監(jiān)督居民委員會的工作。社區(qū)居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織,是居民代表大會的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。居民委員會向居民代表大會負(fù)責(zé)并匯報工作,其任務(wù)是:宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家政策,維護(hù)居民的合法權(quán)益,教育居民履行依法應(yīng)盡的義務(wù);辦理本居住區(qū)居民的公共事務(wù)和公益事業(yè);調(diào)解民間糾紛,協(xié)助維護(hù)社會治安;協(xié)助人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等工作;向人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)反映居民的意見、要求和提出建議。2.社區(qū)社會組織的結(jié)構(gòu)設(shè)置:從單位制走向社區(qū)制的轉(zhuǎn)變“單位”是中國特有的一種組織形式。中國單位制下的單位是一個極具中國特色的“制度化組織”。首先,單位是一個政治型組織,承擔(dān)著對其員工進(jìn)行教育與有效政治控制的職能。中國的政治組織結(jié)構(gòu)是國家(政府)——單位——公民(個人)?！皣乙揽繂挝惑w制和對單位的嚴(yán)密控制實現(xiàn)社會和政治的整合。單位是國家政權(quán)的一部分,國家通過單位對社會成員進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、政治以及思想的管理,進(jìn)而達(dá)到控制社會的目的。”在城市中,沒有被歸入單位的人是非常少的,對于這部分人,政府是通過城市基層政權(quán)組織和群眾性自治組織——居民委員會來實施控制的。所以,從這個意義上來看,當(dāng)時的街道辦事處和居民委員會主要是管理未被歸入單位的居民。其次,單位是一個資源分配和調(diào)控的組織。正如著名社會學(xué)家費孝通指出的:“改革前,城市居民大多被納入行政化或準(zhǔn)行政化的單位之中,而統(tǒng)攬全部社會資源的政府(或稱國家)則依據(jù)各單位的性質(zhì)和規(guī)模進(jìn)行有計劃的資源分配。在這種情況下,居民生活對單位的依附性很強(qiáng),任何個人一旦離開單位組織,就如同沙灘枯魚,雖說枯魚之間的相濡以沫尚能茍延,但終究活不長久。”“在社會長期發(fā)展的過程中,單位構(gòu)成了基本的調(diào)控單位和資源分配單位”。政府通過單位實現(xiàn)其社會資源的提取和分配,這種分配關(guān)系就導(dǎo)致了一種特殊的依附鏈條:個人依附于單位,單位依附于國家。第三,單位是一種社會組織。單位是一個微型社會,承擔(dān)著社會組織的一切職能。單位不僅為職工提供勞動與獲取社會資源的機(jī)會,而且還要承擔(dān)醫(yī)療、福利、交通以及子女教育等職能。對于單位成員來講,“單位作為其成員的社會生活場所的意義,日益超過了它作為勞動組織或工作組織的意義;單位為其成員提供福利的意義,日益超過了它的社會專業(yè)分工的意義”。第四,單位是一個教育組織,它承擔(dān)著一定的意識形態(tài)教育職能。中國單位制的弱化與社區(qū)的崛起源于經(jīng)濟(jì)體制改革的推動和社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整。單位制的弱化意味著政府通過單位控制社會的基礎(chǔ)發(fā)生了動搖。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,如何建構(gòu)政府與基層社會的關(guān)系,一個現(xiàn)實的選擇就是由單位制向社區(qū)制轉(zhuǎn)變,即隨著單位制的衰退,政府需要一個能夠起社會整合和社會穩(wěn)定作用的組織,社會組織的發(fā)展也需要一個能夠互動發(fā)展的組織結(jié)構(gòu),而社區(qū)組織的基層性、群眾性、自主性使其成為能夠承擔(dān)這一功能的組織。因此,政府在新形式下進(jìn)行基層政權(quán)建設(shè)的需要與社區(qū)和社會發(fā)展的需要在此找到了契合點,由社區(qū)制逐漸取代單位制成為基層社會發(fā)展的方向,整合社區(qū)內(nèi)資源、提供社區(qū)服務(wù)、維護(hù)社區(qū)穩(wěn)定與發(fā)展成為社區(qū)體制創(chuàng)新的基本目標(biāo)。3.街道群眾自治組織自治功能的“淡化”結(jié)果我國城市管理體制是“兩級政府、三級管理”,即市政府與區(qū)政府是兩級政府,街道辦事處作為基層政府的派出機(jī)構(gòu),行使著一定的管理權(quán),但不是一級政府。根據(jù)法律規(guī)定,街道辦事處只是一個承上啟下的組織,其管理的職權(quán)非常小。目前,城市管理體制改革的主要內(nèi)容就是管理重心下移和擴(kuò)大城市街道辦事處的職能,使其在綜合管理方面擁有更多的權(quán)力,這實際上使街道辦事處具有了一級“準(zhǔn)政府”的地位。這樣一來,街道辦事處自然就把居民委員會變成其下屬單位,成為其“腿兒”。所以,有人又形象地把目前的城市管理體制歸納為“兩級政府、三級管理、四級落實”,實際上是把社區(qū)居民委員會納入了政府管理的體系之中。這與社區(qū)自治的思想是背道而馳的。筆者認(rèn)為,目前,在城市管理體制改革中需要著重解決以下問題:首先,政府職能下移并不等于政府職能轉(zhuǎn)變。政府職能轉(zhuǎn)變是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制對政府角色、管理范圍、管理權(quán)限的重新定位,而不是城市政府職能與任務(wù)在政府內(nèi)部的轉(zhuǎn)移。目前,只強(qiáng)調(diào)管理重心下移,實際上是將應(yīng)由區(qū)級政府承擔(dān)的任務(wù)轉(zhuǎn)移到街道辦事處和居民委員會,由二級政府變成了三級政府。這既不符合城市管理體制改革的方向,也不符合世界城市管理的一般規(guī)律。“綜觀世界上的各大城市,最多也只有兩級政府,許多大城市只有一級政府也照樣管理得井井有條?！钡诙?街道辦事處的職責(zé)與其法律地位不符,既影響了街道辦事處的合理定位,也影響了社區(qū)自治組織自治性的實現(xiàn)。管理重心的下移實際上導(dǎo)致了街道辦事處承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)、扮演的角色與其實際法律地位不符。按照《城市街道辦事處組織條例》的規(guī)定,街道辦事處的任務(wù)只有三項:辦理市、市轄區(qū)的人民委員會有關(guān)居民工作的交辦事項;指導(dǎo)居民委員會的工作;反映居民的意見和要求。街道辦事處的性質(zhì)就是上級政府與居民群眾之間的中介組織,是一個起到民情上達(dá)的機(jī)構(gòu),不具有財權(quán)、人事權(quán)和直接管理社會的權(quán)力。也就是說,它不是一級政府也不具備一級政府的法律依據(jù)。而現(xiàn)實的情況是,街道辦事處不僅承擔(dān)了許多政府事務(wù),而且承擔(dān)了大量的社會事務(wù),其工作范圍涉及黨、政、經(jīng)、警、文化、勞動就業(yè)、計劃生育、衛(wèi)生、社會治安、優(yōu)撫安置等很多方面,同時,還擁有了一定的財權(quán)、人事權(quán)和轄區(qū)內(nèi)的綜合管理權(quán)。強(qiáng)調(diào)街道辦事處的綜合管理職能,實際上是弱化了區(qū)級專業(yè)部門的專業(yè)化職能,這與現(xiàn)代城市管理的分工與專業(yè)化趨勢相矛盾,而街道辦事處真正的職能即指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)卻被忽略了。關(guān)于街道辦事處的改革,目前,國內(nèi)有五種觀點:一是主張把街道辦事處建成一級政府,實行三級政府三級管理的城市管理體制。二是主張維持街道辦事處派出機(jī)構(gòu)的性質(zhì),把重點放在改革和完善現(xiàn)行街道管理體制以及簡政放權(quán)、理順關(guān)系、強(qiáng)化職能上。三是主張把街道辦事處變成政權(quán)實體,把區(qū)一級變成派出機(jī)關(guān)。四是主張取消街道辦事處,把區(qū)的管轄范圍劃小,由區(qū)直接指導(dǎo)居民委員會,實行二級政權(quán)二級管理體制。五是主張因地制宜,分類管理,不搞一刀切,實行多元化的城市管理體制。(P235)第一種意見,顯然是不符合城市政府管理職能轉(zhuǎn)變和提高效率的要求的?！笆聦嵣?街道辦事處承擔(dān)一級政府的工作,恰恰是傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下,政府包辦一切,從而使作為政府派出機(jī)關(guān)的街道辦事處不得不承擔(dān)大量與其本身定位無關(guān)的工作,街道辦事處名不符實是傳統(tǒng)體制在新形勢下出現(xiàn)的矛盾。因此,街道辦事處沒有必要,也不應(yīng)該成為一級政府?！钡诙N看法是維持街道辦事處的派出機(jī)構(gòu)性質(zhì)(法律規(guī)定的范圍),但又強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化其職能,這實際上是自相矛盾。所謂強(qiáng)化職能,實際上就是強(qiáng)化其綜合管理職能,而這一職能和權(quán)力的增加與法律規(guī)定的派出機(jī)構(gòu)的性質(zhì)與角色不符。第三種看法是把街道辦事處變成實體,即一級政府,但把區(qū)級政府虛化變?yōu)榕沙鰴C(jī)關(guān),這需要對法律進(jìn)行修改,同時這也是增加了管理層