氣候變化國際綱領(lǐng)性文件的主要內(nèi)容

氣候變化國際綱領(lǐng)性文件的主要內(nèi)容

氣候問題關(guān)系到環(huán)境的變化、可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及國家之間的關(guān)系，這引起了國際社會的廣泛關(guān)注。聯(lián)合國政府間氣候變化委員會(IPCC)發(fā)表的評估報(bào)告指出,地球表面平均溫度在20世紀(jì)大約升高了0.6℃,預(yù)計(jì)在1990—2100年間全球平均地表溫度還要升高1.4℃~5.8℃。由此引起的氣候變化已嚴(yán)重影響到人類生存的環(huán)境和日常生活。各國科學(xué)家經(jīng)過長期的觀察和研究發(fā)現(xiàn),二氧化碳等溫室氣體排放量的大量增加是全球變暖、海平面上升和世界各地極端天氣現(xiàn)象增多的一個重要原因。隨著溫室氣體濃度的增加,由全球變暖引起的氣候變化問題已經(jīng)成為國際社會普遍關(guān)心的重大全球性問題。人類活動已大幅增加大氣中溫室氣體的濃度,這種增加增強(qiáng)了自然溫室效應(yīng),將引起地球表面和大氣進(jìn)一步增溫,并可能對自然生態(tài)系統(tǒng)和人類產(chǎn)生不利影響。氣候變化是國際社會普遍關(guān)心的重大全球性問題。氣候變化既是環(huán)境問題,也是發(fā)展問題,但歸根到底是發(fā)展問題。一、防止氣候變化的原則在政府間氣候變化委員會(簡稱IPCC)的推動下,1992年5月22日在巴西里約熱內(nèi)盧的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會上通過了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(UnitedNationsFrameworkConventiononClimateChange,簡稱《框架公約》),并于1994年3月21日正式生效。截至2007年12月,公約已擁有192個締約方。《框架公約》的最終目標(biāo)是:“將大氣中溫室氣體的濃度穩(wěn)定在防止氣候系統(tǒng)受到危險(xiǎn)的人為干擾的水平上。這一水平應(yīng)當(dāng)在足以使生態(tài)系統(tǒng)能夠自然地適應(yīng)氣候變化、確保糧食生產(chǎn)免受威脅,并使經(jīng)濟(jì)發(fā)展能夠可持續(xù)地進(jìn)行的時間范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)?！薄犊蚣芄s》第三條還確立了用于指導(dǎo)締約方采取履約行動的五項(xiàng)基本原則:共同但有區(qū)別的責(zé)任原則,指出發(fā)達(dá)國家應(yīng)率先采取行動對付氣候變化及其不利影響;充分考慮發(fā)展中國家的具體需要和特殊情況原則;預(yù)防原則,各締約方應(yīng)采取預(yù)防措施,預(yù)測、防止或盡量減少引起氣候變化的原因,并緩解其不利影響的原則;促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展原則;開放經(jīng)濟(jì)體系原則?！犊蚣芄s》號召各個國家自愿地減排溫室氣體,特別是《框架公約》附件1所列的工業(yè)化國家締約方應(yīng)當(dāng)帶頭按照《框架公約》的目標(biāo),改變溫室氣體排放的趨勢;制定國家政策和采取相應(yīng)的措施,通過限制溫室氣體排放以及保護(hù)和增強(qiáng)溫室氣體匯和庫,減緩氣候變化,定期就其采取的政策措施提供詳細(xì)信息。《框架公約》本身不足之處是其最終目標(biāo)并未明確將大氣中的溫室氣體穩(wěn)定在什么濃度水平上。一旦這一濃度水平得以確定,將對全球經(jīng)濟(jì)活動產(chǎn)生重大影響。防止全球變暖引起的氣候變化問題,表面上是減少溫室氣體排放量的環(huán)境問題,但實(shí)質(zhì)上牽涉到了各締約方能源消費(fèi)總量和效率問題,具有重大的政治和經(jīng)濟(jì)意義。所以自《框架公約》生效以來,各締約方,尤其是對現(xiàn)在“溫室氣體”增加負(fù)主要責(zé)任的工業(yè)國家,幾乎均未采取有效措施來限制二氧化碳的排放。二、《京說明書》為全球高新技術(shù)法規(guī),確立了一個政府主導(dǎo)、多邊協(xié)調(diào)、一國組合的排放標(biāo)準(zhǔn),以最大排放國由于《聯(lián)合國氣候變化框架公約》只是一項(xiàng)框架公約,沒有規(guī)定具體的減排指標(biāo),缺乏可操作性,為此于1997年12月11日于日本京都召開的《框架公約》第三次締約方大會上,各締約國經(jīng)過異常艱苦的談判,終于制定了《〈聯(lián)合國氣候變化框架公約〉京都議定書》(簡稱《京都議定書》),為各締約方規(guī)定了有法律約束力的定量化減排和限排指標(biāo)。議定書規(guī)定,在2008年到2012年間,發(fā)達(dá)國家溫室氣體排放量要在1990年的基礎(chǔ)上平均削減5.2%,包括6種氣體,二氧化碳、甲烷、氮氧化物、氟利昂(氟氯碳化物)等。其中最大排放國美國削減7%,歐盟各國8%,日本減少6%,加拿大削減6%;新西蘭、俄羅斯和烏克蘭可將排放量穩(wěn)定在1990年水平上,而發(fā)展中國家包括幾個主要的二氧化碳排放國,如中國、印度等并不受約束。這一協(xié)議被稱為人類“為防止全球變暖邁出的第一步”,也是歷史上第一個為發(fā)達(dá)國家規(guī)定減少溫室氣體排放的法律文件。為幫助各締約方實(shí)現(xiàn)它們的承諾,《京都議定書》制定了三種靈活機(jī)制,即聯(lián)合履行、排放貿(mào)易和清潔發(fā)展機(jī)制。根據(jù)這些靈活機(jī)制,發(fā)達(dá)國家可在它們之間及發(fā)展中國家之間,通過一定項(xiàng)目,轉(zhuǎn)讓或購買排放許可,以最低成本,達(dá)到它們減排的目標(biāo)?！毒┒甲h定書》的生效條件是55個《框架公約》締約方批準(zhǔn),且其中的附件一國家締約方1990年溫室氣體排放量之和占全部附件一國家締約方1990年溫室氣體排放總量的55%以上。由于美國1990年溫室氣體排放量占附件一國家的36.1%,在美國拒絕批準(zhǔn)《京都議定書》的情況下,要達(dá)到生效條件,意味著幾乎所有其他附件一國家都必須批準(zhǔn)。俄羅斯因占1990年附件一國家17.4%的排放量而持有決定《京都議定書》生死的一票。在俄羅斯于2004年11月18日向聯(lián)合國正式遞交加入文件后,《京都議定書》已于2005年2月16日生效。截至2007年12月,共有176個締約方批準(zhǔn)、加入、接受或核準(zhǔn)《京都議定書》。三、20對于中國的第二次會議2007年聯(lián)合國氣候變化大會——《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方第十三次會議和《京都議定書》締約方第三次會議于2007年12月3—15日在印度尼西亞巴厘島召開。來自《框架公約》的192個締約方,以及《京都議定書》176個締約方的11000多人參加了此次大會。據(jù)悉,這也是聯(lián)合國歷史上規(guī)模最大的氣候變化會議。1.全球氣候變化框架的初步?jīng)Q定會議著重討論了“后京都”問題,即《京都議定書》第一承諾期在2012年到期后如何進(jìn)一步降低溫室氣體的排放、2012年后應(yīng)對氣候變化的措施安排、發(fā)達(dá)國家應(yīng)進(jìn)一步承擔(dān)的溫室氣體減排責(zé)任等一系列關(guān)于全球氣候變化的問題。這次大會為遏制溫室氣體排放、應(yīng)對全球氣候變化等問題創(chuàng)造機(jī)遇,是世人關(guān)注的焦點(diǎn),大會通過了應(yīng)對氣候變化的“巴厘島路線圖”。與會各方還同意采取一系列步驟,以立即進(jìn)一步貫徹《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方現(xiàn)有承諾,這些步驟對發(fā)展中國家尤其重要。它們包括:(1)適應(yīng)氣候變化。由《京都議定書》清潔發(fā)展機(jī)制資助的、在發(fā)展中國家進(jìn)行的適應(yīng)氣候變化項(xiàng)目的基金安排將在全球環(huán)境機(jī)構(gòu)的管理下進(jìn)行。(2)采取技術(shù)步驟。會議同意開啟“戰(zhàn)略性項(xiàng)目”,提高投資水平,推動發(fā)展中國家所需要的減緩和適應(yīng)氣候變化技術(shù)的轉(zhuǎn)讓。(3)減少發(fā)展中國家因森林砍伐而造成的溫室氣體排放。各方確認(rèn)要采取進(jìn)一步行動減少這類排放,并支持相關(guān)能力建設(shè)。此外,大會還就聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(IPCC)第四份評估報(bào)告(AR4)的重要性、小規(guī)模植樹造林、碳捕捉與儲存、最不發(fā)達(dá)國家適應(yīng)氣候變化等問題達(dá)成協(xié)議。2.程碑的主要內(nèi)容經(jīng)過兩個星期的艱苦談判后,聯(lián)合國氣候變化大會于2007年12月15日終于孕育出備受矚目的應(yīng)對氣候變化的“巴厘島路線圖”,它將為人類下一步應(yīng)對氣候變化指引前進(jìn)方向。美國起初反對這一方案,后來由于各方面的共同努力而最后接受,會議終于取得突破。歐盟及發(fā)展中國家向美國讓步,接受折中方案,放棄要求在議定書正文內(nèi)明確減排目標(biāo),改為執(zhí)行“路線圖”方案,各國將在未來兩年內(nèi)舉行會談,2009年將在丹麥召開下一輪氣候變化大會,屆時才制訂新的減排目標(biāo),取代《京都議定書》,2012年生效。“巴厘島路線圖”是人類應(yīng)對氣候變化歷史中的一座新里程碑,確定了今后加強(qiáng)落實(shí)《框架公約》的領(lǐng)域,對減排溫室氣體的種類、主要發(fā)達(dá)國家的減排時間表和額度等作出了具體規(guī)定,將為進(jìn)一步落實(shí)《框架公約》指明方向,共有13項(xiàng)內(nèi)容和1個附錄,亮點(diǎn)如下:(1)強(qiáng)調(diào)了國際合作?！鞍屠鍗u路線圖”在第一項(xiàng)的第一款指出,依照《框架公約》原則,特別是“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則,考慮社會、經(jīng)濟(jì)條件以及其他相關(guān)因素,與會各方同意長期合作共同行動,行動包括一個關(guān)于減排溫室氣體的全球長期目標(biāo),以實(shí)現(xiàn)《框架公約》的最終目標(biāo)。(2)把美國納入進(jìn)來。由于拒絕簽署《京都議定書》,美國如何履行發(fā)達(dá)國家應(yīng)盡義務(wù)一直存在疑問。“巴厘島路線圖”明確規(guī)定,《框架公約》的所有發(fā)達(dá)國家締約方都要履行可測量、可報(bào)告、可核實(shí)的溫室氣體減排責(zé)任,這把美國納入其中。(3)除減緩氣候變化問題外,還強(qiáng)調(diào)了另外三個在以前國際談判中曾不同程度受到忽視的問題:適應(yīng)氣候變化問題、技術(shù)開發(fā)和轉(zhuǎn)讓問題以及資金問題。這三個問題是廣大發(fā)展中國家在應(yīng)對氣候變化過程中極為關(guān)心的問題?！鞍屠鍗u路線圖”把減緩氣候變化問題與這三個問題一并提出來,為落實(shí)《框架公約》的事業(yè)指明了方向。(4)為下一步落實(shí)《框架公約》設(shè)定了時間表?！鞍屠鍗u路線圖”要求有關(guān)的特別工作組在2009年完成工作,并向《框架公約》第十五次締約方會議遞交工作報(bào)告,這與《京都議定書》第二承諾期的完成談判時間一致,實(shí)現(xiàn)了“雙軌”并進(jìn)。(5)中國為繪成“巴厘島路線圖”做出了自己的貢獻(xiàn)。中國把環(huán)境保護(hù)作為一項(xiàng)基本國策,將科學(xué)發(fā)展觀作為執(zhí)政理念,根據(jù)《框架公約》的規(guī)定,結(jié)合中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,制定并公布了《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》,成立了國家應(yīng)對氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組,頒布了一系列法律法規(guī)。中國的這些努力在本次大會上得到各方普遍好評。在“巴厘島路線圖”中,中國與其他發(fā)展中國家一道,承諾擔(dān)當(dāng)應(yīng)對氣候變化的相應(yīng)責(zé)任。四、氣候變化推進(jìn)的主要是“膊結(jié)構(gòu)”減少溫室氣體排放的目標(biāo),涉及各締約方的政治、經(jīng)濟(jì)利益,因而在實(shí)現(xiàn)《京都議定書》規(guī)定的減排目標(biāo)方面,各個國家和區(qū)域一體化組織(歐盟)之間觀點(diǎn)分歧較大。對于減排目標(biāo)等的態(tài)度基本上可以用“群雄紛爭,三強(qiáng)鼎立”來概括。其一是歐盟,歐盟是全球氣候變化談判的發(fā)起者,姿態(tài)積極,但歐盟在吸納新成員后各國發(fā)展水平差異較大,內(nèi)部協(xié)調(diào)難度相對增大;其二是以頭號排放大國美國為首,包括加拿大、日本、澳大利亞等國在內(nèi)的“傘形國家集團(tuán)”,這一集團(tuán)眼看歐盟竭力占領(lǐng)氣候變化道義制高點(diǎn),不甘心日益被邊緣化;其三是包括77國集團(tuán)和中國在內(nèi)的發(fā)展中國家。1.減少溫室氣體排放歐盟一直是推動氣候變化問題進(jìn)程的主要力量,因其清潔能源在本國能源構(gòu)成中比例較大,并擁有先進(jìn)的環(huán)保技術(shù)和較充足的資金,極力要求立即采取較激進(jìn)的減排、限排溫室氣體措施。為履行議定書,歐盟于2000年制定了《歐盟氣候變化計(jì)劃》,在政策上保障了歐盟對議定書在2008—2012年期間將其溫室氣體排放相對于1990年水平減少8%的承諾。歐盟成員國內(nèi)部實(shí)行統(tǒng)一和協(xié)調(diào)政策措施,同時大力推行議定書中確定的排放貿(mào)易機(jī)制,降低減排成本,歐盟比較積極,帶頭承諾減排。比如德國剛通過了一項(xiàng)減排政策,承諾2020年以前在1990年的基礎(chǔ)上減排40%。2.減少減、限排義務(wù)的和限制美國曾于1998年簽署了《京都議定書》。但2001年3月,布什政府以“減少溫室氣體排放將會影響美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展”和“發(fā)展中國家也應(yīng)該承擔(dān)減排和限排溫室氣體的義務(wù)”為借口,宣布拒絕批準(zhǔn)《京都議定書》。以美國為代表的能源消耗大國或溫室氣體減排壓力較大的發(fā)達(dá)國家,由于擔(dān)心減排行動對本國經(jīng)濟(jì)造成過重負(fù)擔(dān),反對立即采取減、限排措施。其基本出發(fā)點(diǎn)是:盡量減少或避免承擔(dān)減、限排義務(wù),要求發(fā)展中大國承擔(dān)減、限排義務(wù)。美國在《框架公約》第八、九和第十次締約方大會中采取折中與調(diào)和的立場和拖延戰(zhàn)術(shù),拒絕批準(zhǔn)《京都議定書》。布什政府的氣候變化新政策(強(qiáng)度減排、碳吸收和儲存技術(shù)、甲烷交易市場化機(jī)制),一方面是反擊歐盟,繼續(xù)與歐盟爭奪氣候變化談判的主導(dǎo)權(quán);另一方面是反擊國際、國內(nèi)批評和指責(zé)。日本雖然對《京都議定書》有特殊感情,但也認(rèn)為議定書減排指標(biāo)無充足依據(jù),強(qiáng)制減排機(jī)制不符合各國的情況。日本目前的能源利用效率很高,很難減排,但日本電廠能耗比歐盟高,因此減排還存在一定潛力。盡管加拿大國民對繼續(xù)執(zhí)行《京都議定書》的支持率很高,但執(zhí)政的保守黨卻在國內(nèi)對其進(jìn)行丑化,認(rèn)定它是“劫富濟(jì)貧”的工具,為進(jìn)一步執(zhí)行議定書制造障礙。傘形國家集團(tuán)內(nèi)部已經(jīng)有了一定的分化。澳大利亞新任總理陸克文宣誓就職后立即簽署了《京都議定書》,讓美國成為唯一尚未簽署《京都議定書》的主要工業(yè)化國家。雖然澳大利亞目前設(shè)定的減排基準(zhǔn),是2000年的碳排放水平,而《京都議定書》規(guī)定的減排基準(zhǔn)年份是1990年,但澳大利亞的態(tài)度已經(jīng)有了非常重大的變化。3.拒絕承擔(dān)與自身發(fā)展水平不相適應(yīng)的義務(wù)盡管發(fā)達(dá)國家在減排溫室氣體問題上存在分歧,但在迫使發(fā)展中國家承擔(dān)減排、溫室氣體減排義務(wù)方面,其立場非常一致,均要求發(fā)展中國家參與全球減排、限排溫室氣體的行動;而發(fā)展中國家則堅(jiān)持《框架公約》第四條第7款規(guī)定,拒絕承擔(dān)與自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相適應(yīng)的義務(wù)。中國于1998年5月29日簽署了《京都議定書》,是第37個簽約國,2002年8月30日我國向聯(lián)合國交存了核準(zhǔn)書。解決氣候變化問題,不應(yīng)過早地要求發(fā)展中國家設(shè)定減排目標(biāo)。發(fā)達(dá)國家當(dāng)前正向“后工業(yè)化”經(jīng)濟(jì)演變;而發(fā)展中國家仍在工業(yè)化的進(jìn)程之中,經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長需要能源的支撐。聯(lián)合國也多次明確表示,在2012年《京都議定書》到期之后,不會強(qiáng)制要求發(fā)展中國家做出有法律意義的減排承諾。但某些發(fā)達(dá)國家和國際組織仍通過各種途徑施加壓力,并試圖“巧設(shè)”機(jī)制,讓廣大的發(fā)展中國家為未來的溫室氣體排放付出難以承受的代價。五、“溫室氣體減排是我國方案”,而非世紀(jì)我國政策作為發(fā)展中國家,我國一直對氣候變化問題給予了高度重視,先后成立了國家氣候變化對策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),并根據(jù)國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的要求,采取了一系列與應(yīng)對氣候變化相關(guān)的政策和措施,為減緩和適應(yīng)氣候變化做出了積極的貢獻(xiàn)。作為履行《框架公約》的一項(xiàng)重要義務(wù),2007年我國政府制定了《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》,明確了到2010年我國應(yīng)對氣候變化的具體目標(biāo)、基本原則、重點(diǎn)領(lǐng)域及其政策措施,提出了一系列的溫室氣體減排措施。中國政府立場原則是:發(fā)達(dá)國家締約方應(yīng)率先簽署具有法律約束力的減排協(xié)議,而中國的任務(wù)在于采取一系列法律、經(jīng)濟(jì)、行政及技術(shù)等手段,減緩溫室氣體排放,并提高適應(yīng)氣候變化的能力。中國在應(yīng)對氣候變化上的靈活態(tài)度得到了國際社會的一定認(rèn)可。聯(lián)合國秘書長潘基文2007年12月3日在美國《華盛頓郵報(bào)》撰寫的文章中,稱贊中國應(yīng)對環(huán)境問題做出的努力。文章稱,中國將在5年時間里將國內(nèi)生產(chǎn)總值單位能耗減少20%,這在本質(zhì)上與歐洲國家承諾在2020年前將溫室氣體排放減少20%的目標(biāo)基本一致。我國溫室氣體歷史排放量很低,且人均排放一直低于世界平均水平。在經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)步發(fā)展的同時,我國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的二氧化碳排放強(qiáng)度總體也呈下降趨勢。作為發(fā)展中國家中的一員,根據(jù)《框架公約》精神,從我國國情出發(fā),我國采取了一系列政策措施,為減緩全球氣候變化做出了積極的貢獻(xiàn),包括實(shí)施計(jì)劃生育的人口政策,推進(jìn)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)能、開發(fā)和使用新能源和可再生能源的能源政策,