淺談電網(wǎng)建設(shè)與改造工程專項(xiàng)資金使用的監(jiān)控

1、淺談電網(wǎng)建設(shè)與改造工程專項(xiàng)資金使用的監(jiān)控【摘要】近幾年來(lái)，我國(guó)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的專項(xiàng)資金投入不斷加大，但如何防止專項(xiàng)資金被挪用及損失浪費(fèi)是國(guó)家管理部門面臨的一個(gè)重要問(wèn)題。本文分析了電網(wǎng)建設(shè)與改造工程存在的問(wèn)題，提出了監(jiān)控措施及監(jiān)控思路。 從1998年6月以來(lái)，我國(guó)對(duì)城鄉(xiāng)電網(wǎng)進(jìn)行了大規(guī)模建設(shè)與改造。為解決現(xiàn)階段城鄉(xiāng)電網(wǎng)改造工作中存在的主要問(wèn)題，發(fā)揮專項(xiàng)資金的使用效果，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)及發(fā)改委重大項(xiàng)目稽查辦多次對(duì)全國(guó)一些省、地區(qū)和縣（市）的城鄉(xiāng)電網(wǎng)建設(shè)改造工程的實(shí)際完成量和資金使用情況進(jìn)行了專項(xiàng)審計(jì)或稽查。城鄉(xiāng)電網(wǎng)建設(shè)改造工程基本上改變了我國(guó)城鄉(xiāng)長(zhǎng)期以來(lái)電力基礎(chǔ)設(shè)施簡(jiǎn)陋落后的面貌，工程質(zhì)量達(dá)到規(guī)范要求，理順

2、了用電管理體制，減少了供電中間環(huán)節(jié)。但是由于各項(xiàng)管理工作不到位和電力企業(yè)工程管理薄弱等原因，一些省、地區(qū)和縣（市）的電網(wǎng)建設(shè)改造工程，在實(shí)施中仍存在著資金被挪用及損失浪費(fèi)等問(wèn)題。 根據(jù)國(guó)家電網(wǎng)建設(shè)的“十一五”規(guī)劃，在“十一五”期間，電網(wǎng)建設(shè)僅國(guó)家電網(wǎng)公司系統(tǒng)所屬直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市共計(jì)31個(gè)重點(diǎn)城市電網(wǎng)建設(shè)共需投資就達(dá)到約2200億元，電網(wǎng)建設(shè)將步入新一輪景氣周期。對(duì)這筆龐大的電網(wǎng)改造投資進(jìn)行監(jiān)管，有利于發(fā)揮投資效果，緩解用電緊張的矛盾，推進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入重工業(yè)化發(fā)展。 一、嚴(yán)格投資計(jì)劃的編制，而投資計(jì)劃的實(shí)施必須嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)管理程序要求 電網(wǎng)工程項(xiàng)目投資計(jì)劃是項(xiàng)目資金的投資分配預(yù)算

3、，而部分工程從規(guī)劃開始就粗列，給建設(shè)單位擠占挪用、浪費(fèi)專項(xiàng)資金打開了方便之門。因此，要嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)管理程序要求，確保工程的真實(shí)有效。 上級(jí)電力公司要對(duì)每一個(gè)縣（市）的工程項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格審查，進(jìn)行實(shí)地摸底核實(shí)，以保證工程投資的嚴(yán)肅性和準(zhǔn)確性，并能獲得理想的綜合效益。項(xiàng)目建設(shè)單位必須科學(xué)地編制項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告，可行性研究報(bào)告還必須報(bào)請(qǐng)上級(jí)主管部門及發(fā)改委審批。發(fā)改委、上級(jí)主管等部門要認(rèn)真審查可行性研究報(bào)告及投資概算等，做好項(xiàng)目建設(shè)的前期工作。 在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，各級(jí)計(jì)劃管理部門要進(jìn)一步跟蹤檢查，督促地方各級(jí)政府認(rèn)真落實(shí)建設(shè)責(zé)任，要嚴(yán)格查明項(xiàng)目概算調(diào)整頻繁、擠占挪用建設(shè)資金、不嚴(yán)格實(shí)行招投標(biāo)和

4、損失浪費(fèi)等問(wèn)題。一旦發(fā)現(xiàn)有擠占挪用等違紀(jì)違規(guī)行為就應(yīng)通知停止撥款，并責(zé)令有關(guān)單位整改，還要檢查項(xiàng)目的實(shí)際建設(shè)效果，對(duì)照發(fā)改委批復(fù)的項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告等文件，看是否達(dá)到了規(guī)定建設(shè)指標(biāo)、完成了計(jì)劃，如建設(shè)規(guī)模、設(shè)計(jì)能力、投資概算、質(zhì)量指標(biāo)等，對(duì)建設(shè)效果進(jìn)行全面、準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)。 二、健全電力系統(tǒng)內(nèi)部控制 一個(gè)健全的現(xiàn)代化企業(yè)管理的好壞一定程度上取決于內(nèi)部控制是否有效，而有效的內(nèi)部控制又是保證專項(xiàng)資金安全、完整，防止、發(fā)現(xiàn)和糾正錯(cuò)誤與舞弊的關(guān)鍵。電網(wǎng)改造工程專項(xiàng)資金使用中存在的問(wèn)題，追根究底就是內(nèi)部控制失效了。省級(jí)電力公司作為項(xiàng)目法人，應(yīng)建立起對(duì)項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)的內(nèi)部控制機(jī)制。我國(guó)電力企業(yè)是一個(gè)由省

5、、地區(qū)、縣（市）多層級(jí)組成的組織，每層級(jí)由很多部門組成。若要使每一層級(jí)、每一個(gè)部門都有效地執(zhí)行內(nèi)部控制，必須根據(jù)每一層級(jí)每一部門的利益關(guān)系及其特點(diǎn)，分別確定每一層級(jí)每一部門的內(nèi)部控制目標(biāo)。如對(duì)于物資內(nèi)部控制，首先由下級(jí)電力局根據(jù)經(jīng)過(guò)審批的工程項(xiàng)目預(yù)算，提出計(jì)劃；對(duì)重要及金額大的物資實(shí)行集中采購(gòu)，由下級(jí)層層上報(bào)，上一級(jí)電力局物資部門應(yīng)嚴(yán)格審核，然后匯總到省級(jí)電力物資公司，由省級(jí)電力物資公司進(jìn)行統(tǒng)一招標(biāo)后，再由地區(qū)電力局與供貨單位簽訂合同，并需經(jīng)省級(jí)電力公司鑒證，防止地區(qū)電力局未經(jīng)招投標(biāo)自行簽訂合同。物資入庫(kù)、出庫(kù)要有嚴(yán)格的審批手續(xù)，物資賬與物資實(shí)物應(yīng)由不同人員管理，并建立定期盤存制度。對(duì)電網(wǎng)工程

6、專項(xiàng)資金做到專戶存儲(chǔ)。主管部門對(duì)專項(xiàng)資金的使用實(shí)行嚴(yán)格的審批制度，并設(shè)置開支權(quán)限，建立相互牽制機(jī)制，有效地執(zhí)行專項(xiàng)資金使用的內(nèi)部控制制度。 加強(qiáng)內(nèi)部控制制度的監(jiān)督并由各級(jí)內(nèi)部審計(jì)部門來(lái)執(zhí)行。省級(jí)電力局內(nèi)部審計(jì)部門定期審計(jì)地區(qū)電力局，并抽查縣（市）級(jí)內(nèi)部控制制度的制定及符合性程度；地區(qū)電力局內(nèi)部審計(jì)部門定期審計(jì)縣（市）級(jí)電力局的內(nèi)部控制制度的制定及符合性程度，這種內(nèi)部審計(jì)部門隸屬關(guān)系的安排，是內(nèi)部審計(jì)部門監(jiān)督內(nèi)部控制制度實(shí)施效果的重要環(huán)節(jié)。因?yàn)閮?nèi)部審計(jì)的任務(wù)就是對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行檢查，評(píng)估內(nèi)部控制的健全性和有效性，有效地控制風(fēng)險(xiǎn)。內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督的內(nèi)容包括：下?lián)艿乃袑ｍ?xiàng)資金必須有項(xiàng)目計(jì)劃批復(fù)文件作為專

7、項(xiàng)資金撥款依據(jù)，不準(zhǔn)項(xiàng)目建設(shè)直接提取現(xiàn)金，更不準(zhǔn)“打白條”領(lǐng)取現(xiàn)金；上一級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)管理職責(zé)范圍內(nèi)的專項(xiàng)資金使用情況加強(qiáng)監(jiān)督檢查，實(shí)行全過(guò)程跟蹤管理，對(duì)違反規(guī)定轉(zhuǎn)移專項(xiàng)資金的，要堅(jiān)決予以糾正，對(duì)嚴(yán)重違法違紀(jì)行為交由紀(jì)檢部門查處；在招投標(biāo)、評(píng)標(biāo)、合同簽訂、變更等過(guò)程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行事前評(píng)審；在采購(gòu)的各個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)預(yù)算、立項(xiàng)申請(qǐng)、供應(yīng)商資格審查、合同金額等的批準(zhǔn)，必須按照公司的授權(quán)與管理規(guī)定進(jìn)行審批；對(duì)竣工決算進(jìn)行事后審計(jì)。 三、外部監(jiān)管促使內(nèi)部強(qiáng)化控制，借助外力規(guī)范專項(xiàng)資金的使用 對(duì)于電網(wǎng)工程專項(xiàng)資金的使用，從國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家電力局到省發(fā)改委、省物價(jià)局、省電力公司都頒布了有關(guān)的制度規(guī)定，各級(jí)電力局

8、也建立了內(nèi)部控制制度。國(guó)家審計(jì)署在2002年對(duì)農(nóng)網(wǎng)工程資金進(jìn)行了一次全面審計(jì)，國(guó)家發(fā)改委也于2004年組織了兩次稽查，但農(nóng)網(wǎng)工程資金的挪用及損失問(wèn)題依然存在。電力行業(yè)作為我國(guó)的壟斷行業(yè)，也是國(guó)企改制后僅存的幾家國(guó)有獨(dú)資企業(yè)之一。近幾年來(lái)的國(guó)家審計(jì)在其它方面也暴露出許多問(wèn)題，如“高嚴(yán)事件”、“山西省電科院事件”以及“鞍山供電公司事件”等，造成了45億元的國(guó)有資產(chǎn)流失?？磥?lái)，國(guó)有獨(dú)資壟斷企業(yè)僅僅依據(jù)其自身的管理是難以根治其頑疾的，因此，需要借助于外力的推動(dòng)。有效、適時(shí)的外部監(jiān)督，對(duì)發(fā)現(xiàn)舞弊、防范腐敗將起到重要作用。 對(duì)電力行業(yè)外部監(jiān)督的主要思路為：發(fā)揮國(guó)家審計(jì)與社會(huì)審計(jì)的協(xié)調(diào)作用，把項(xiàng)目法人的經(jīng)濟(jì)

9、責(zé)任審計(jì)與電力企業(yè)審計(jì)和專項(xiàng)資金審計(jì)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，實(shí)行定期審計(jì)；省、地區(qū)、縣（市）各級(jí)層層審計(jì)；國(guó)資委、發(fā)改委、財(cái)政、監(jiān)察的稽查與外部審計(jì)相互配合，實(shí)施綜合治理、監(jiān)控制約，促使電力企業(yè)建立資產(chǎn)安全、完整的內(nèi)部控制制度及定期報(bào)告制度。當(dāng)前，我國(guó)的國(guó)家審計(jì)受審計(jì)資源的限制，在計(jì)劃工作上有一定的盲目性，實(shí)行“全面開花，選擇重點(diǎn)”，沒(méi)有一個(gè)全盤統(tǒng)一的審計(jì)計(jì)劃，而是每年在其法定的職責(zé)范圍內(nèi)選擇一部分業(yè)務(wù)開展，使審計(jì)工作長(zhǎng)期處于一種“隨意”的狀態(tài)，缺少系統(tǒng)性和剛性約束。因此，筆者提出對(duì)國(guó)有獨(dú)資壟斷電力企業(yè)應(yīng)實(shí)施定期審計(jì)制。當(dāng)然，國(guó)家審計(jì)資源有限，增加其審計(jì)力量不太現(xiàn)實(shí)，而專項(xiàng)資金的使用又是由項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)，涉及企業(yè)及法人的責(zé)任。把項(xiàng)目法人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與電力企業(yè)審計(jì)和專項(xiàng)資金審計(jì)結(jié)合，既有必要，又可以避免重復(fù)審計(jì)，浪費(fèi)資源。我國(guó)電力系統(tǒng)是由國(guó)家電力公司、省電力公司、地區(qū)供電公司、縣（市）電力公司四級(jí)來(lái)控制全國(guó)電網(wǎng)的，顯然，僅由國(guó)家審計(jì)署來(lái)組織全國(guó)電力系統(tǒng)的審計(jì)是力所不能及的，因而要發(fā)揮省、地、縣（市）審計(jì)機(jī)關(guān)的作用，實(shí)施各層次的審計(jì)并