沖突與協(xié)調(diào)：城市化進(jìn)程中中國土地立法的未來走向

1、沖突與協(xié)調(diào)：城市化進(jìn)程中中國土地立法的未來走向喻文莉  紹興文理學(xué)院內(nèi)容提要: 城鄉(xiāng)土地制度的二元模式以及由此衍生的相關(guān)問題已經(jīng)成為橫亙在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和工業(yè)化、城市化進(jìn)程中的障礙，解決這一問題的關(guān)鍵是從農(nóng)村土地立法入手進(jìn)行制度創(chuàng)新。應(yīng)逐步開放農(nóng)村土地市場，完善農(nóng)村土地的市場化配置機(jī)制，顯化農(nóng)村土地資產(chǎn)價值，使之與城市化發(fā)展進(jìn)程和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略相協(xié)調(diào)。城市化給我們帶來了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和繁榮的同時，也造成了土地資源的破壞和耕地資源的流失。解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)的沖突和矛盾的唯一途徑是走可持續(xù)發(fā)展的道路。本著保護(hù)耕地的價值目標(biāo)，應(yīng)重構(gòu)耕地保護(hù)法律體系，制定土地規(guī)劃法、加強(qiáng)土地整理立

2、法、完善土地價格法律制度和改革土地稅制。在土地之上存在多種利益沖突，協(xié)調(diào)和平衡這些利益沖突需要私法與公法的協(xié)同努力。私法應(yīng)在公法框架下做出制度安排。私法固然要與公法相協(xié)調(diào)，但公法對私權(quán)的限制必須是基于實(shí)現(xiàn)公共利益必不可少的原因，并且控制在最低的限度范圍之內(nèi)。引 言  城市化是人類社會從城鄉(xiāng)分野到城鄉(xiāng)對立最終過渡到城鄉(xiāng)融合的漫長的自然歷史過程。 1 它是社會文明程度的重要標(biāo)志，也是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的世界性規(guī)律，更是消解城鄉(xiāng)分治“二元結(jié)構(gòu)”狀態(tài)的最終途徑。工業(yè)化與城市化的發(fā)展，不但意味著自給自足的自然經(jīng)濟(jì)或二元經(jīng)濟(jì)的解體，更重要的是強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)文明相互融合和統(tǒng)籌發(fā)展。城市化必須以用地為依托，城市

3、化進(jìn)程中土地扮演著極其重要的角色，無論是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，還是人口的集聚，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，都必須通過土地的重新配置來實(shí)現(xiàn)。 2可以說，城市化的過程就是土地利用的變動過程。這一過程中不可避免地導(dǎo)致大量耕地非農(nóng)化，建設(shè)用地呈不斷擴(kuò)張的趨勢，最終導(dǎo)致農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展空間不斷萎縮，并對區(qū)域資源、環(huán)境和生態(tài)產(chǎn)生巨大影響?？梢?，在人地矛盾突出，人均土地資源嚴(yán)重不足的中國，如何協(xié)調(diào)工業(yè)化城市化發(fā)展與土地資源的合理利用、經(jīng)濟(jì)建設(shè)與耕地資源保護(hù)的關(guān)系，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會、資源和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，已成為當(dāng)前土地立法面臨的一項(xiàng)重要課題。 建國以后，我國就土地資源開發(fā)利用、保護(hù)、治理、管理等方面制定了相關(guān)的法

4、律法規(guī)，初步形成了具有中國特色的立法體系。然而，這一體系中的大部分法律法規(guī)是以追求經(jīng)濟(jì)的高速增長為目標(biāo)，以城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制為背景而作出的制度安排，基本上反映的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的靜態(tài)管理關(guān)系和管理制度，忽視了土地資產(chǎn)的動態(tài)配置規(guī)則，過分關(guān)注土地的資產(chǎn)價值而忽略了其本該負(fù)載的生態(tài)價值，片面注重城鄉(xiāng)土地制度的二分格局，而無視城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化的必然趨勢。隨著市場經(jīng)濟(jì)的縱深發(fā)展，工業(yè)化、城市化進(jìn)程的推進(jìn)，二元結(jié)構(gòu)的逐漸解體和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的確定，現(xiàn)行農(nóng)村土地法律制度與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展趨勢、經(jīng)濟(jì)建設(shè)與耕地保護(hù)、私益與公益的矛盾與沖突日益嚴(yán)峻和復(fù)雜化，土地法律制度面臨著前所未有的困境與挑戰(zhàn)。

5、有鑒于此，筆者擬對如何通過土地立法協(xié)調(diào)上述矛盾與沖突，并試圖使之朝著協(xié)同、互動、和諧的方向邁進(jìn)作一初步探討，以期裨益于未來的土地立法與研究。 一、協(xié)調(diào)路徑之一：農(nóng)村土地法律制度與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的協(xié)調(diào) 世界現(xiàn)代史的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，現(xiàn)代化的邏輯起點(diǎn)和歷史起點(diǎn)是從農(nóng)村開始的。工業(yè)化、現(xiàn)代化往往都是以犧牲農(nóng)村和農(nóng)民的利益為代價，以二元經(jīng)濟(jì)為必經(jīng)的發(fā)展階段。只是西方國家在較短的時期內(nèi)就完成了現(xiàn)代化的起始階段，而我國在工業(yè)化、城市化進(jìn)程中，長期依靠剝奪農(nóng)民利益和推行城鄉(xiāng)二元分治的發(fā)展模式來謀求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這在城市與農(nóng)村土地制度的二元性上體現(xiàn)得極為充分。在二元分治的模式下，這兩類土地受制于不

6、同的權(quán)利體系和制度安排。這一狀況加劇了城市與農(nóng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)發(fā)展不均衡的二元反差現(xiàn)象。事實(shí)上，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與工業(yè)化、城市化呈良性互動的關(guān)系。工業(yè)化和城市化是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)途徑，工業(yè)化、城市化的進(jìn)一步發(fā)展反過來需要有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的支撐?，F(xiàn)行城鄉(xiāng)土地制度的二元模式以及由此衍生的相關(guān)問題無疑已經(jīng)成為橫亙在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和工業(yè)化、城市化進(jìn)程中的障礙。 二十世紀(jì)九十年代，我國在國有土地使用權(quán)領(lǐng)域毅然擯棄傳統(tǒng)的土地使用權(quán)無償配置方式，在借鑒香港批租制度的基礎(chǔ)上于非公益性建設(shè)用地領(lǐng)域建立了有償、有期限使用、可流通的土地出讓制度。這一制度首次實(shí)現(xiàn)了市場在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用，使土地與使用者實(shí)現(xiàn)了最佳結(jié)

7、合，優(yōu)化了土地資源的配置，實(shí)現(xiàn)了土地資源的自由流動和土地利用的效率最大化，并確保土地資產(chǎn)的保值、增值，其制度績效是巨大的。在立法上，城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例和招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定等法律法規(guī)先后出臺，城市國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度逐步趨于完善。城市土地使用權(quán)制度的改革從根本上改變了土地資源長期無償使用的狀況，促進(jìn)了土地資源的市場化配置，并激勵人們高效、合理地利用土地資源。城市土地立法的演進(jìn)直接見證了城市土地制度改革的進(jìn)程，確認(rèn)了改革的成果。 實(shí)踐表明，市場是實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的最佳選擇。而在農(nóng)村，土地法律制度改革舉步維艱。作為農(nóng)村最主要的財(cái)產(chǎn)土地資源的市場化配置程度

8、較低，土地的資產(chǎn)價值無法在土地利用者中得到顯化，土地價格嚴(yán)重扭曲，農(nóng)民難以分享工業(yè)化、城市化帶來的成果。改革開放以后，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和集體建設(shè)用地使用權(quán)的入市等改革與創(chuàng)新從一個側(cè)面反映了農(nóng)村土地制度存在的問題，表達(dá)了農(nóng)民要求突破制度框架，謀求自身發(fā)展的利益訴求。然而現(xiàn)行農(nóng)村土地法律制度設(shè)計(jì)卻無法提供與現(xiàn)實(shí)需求相適應(yīng)的法律制度保障。綜觀任何一個發(fā)達(dá)國家的農(nóng)村工業(yè)化過程，鑒于土地制度對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大影響，都把土地制度的變革作為農(nóng)村工業(yè)化的前提，資本主義國家的工業(yè)化、城市化過程就是土地制度變革的過程。這一發(fā)展歷程對我國亦不乏借鑒意義。隨著二元結(jié)構(gòu)的逐漸解體以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略的確定，我國現(xiàn)

9、行農(nóng)村土地制度亟待改革，使之與城市化發(fā)展進(jìn)程和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略相協(xié)調(diào)。農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵則是從農(nóng)村土地立法入手進(jìn)行制度創(chuàng)新。 工業(yè)化與城市化本質(zhì)上就是要縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。因此，農(nóng)村土地制度改革應(yīng)立足于改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展這一宏大的目標(biāo)。筆者認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的土地制度改革的進(jìn)路有兩條：一是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制創(chuàng)新，這反映了農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移后土地經(jīng)營規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益的需求；二是集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新，這反映了農(nóng)民希望以土地參與工業(yè)化和城市化過程并能夠分享其中利益的訴求。 眾所周知，土地承包經(jīng)營權(quán)在農(nóng)村土地承包法出

10、臺之前不能進(jìn)入市場交易，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)更多是農(nóng)民的自發(fā)行為，處于一種無法可依的狀態(tài)。1994年土地承包法的出臺改變了這種絕對禁止流通的格局。該法確立了土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)制度和保護(hù)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了對農(nóng)用地法律制度的重大完善，在尊重土地資源利用的公平性的同時，對土地資源利用的效率也給予了相應(yīng)的重視。 3土地承包經(jīng)營權(quán)的流動原本應(yīng)是多方位的，但現(xiàn)行法律考慮到實(shí)際操作與農(nóng)民的生活保障問題，只承認(rèn)“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押，將耕地承包經(jīng)營權(quán)排除在抵押權(quán)的客體范圍之外。物權(quán)法的出臺并未改變這一立法格局。筆者認(rèn)為這一規(guī)定在工業(yè)化、城市化的背景下已顯得不合事宜。工業(yè)化、城市化步伐的加快，產(chǎn)生了農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)

11、化、規(guī)模化的強(qiáng)烈需求。無論是實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)濟(jì)，發(fā)揮土地規(guī)模效應(yīng)，還是發(fā)展農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)大農(nóng)民收入來源渠道都需要獲取資金?，F(xiàn)行法律制度設(shè)計(jì)使得承包經(jīng)營權(quán)人無權(quán)向非社區(qū)的金融機(jī)構(gòu)通過耕地抵押獲得融資，抑制了農(nóng)地的價值擔(dān)保功能，導(dǎo)致缺乏資金支持的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏后勁，農(nóng)民生活條件改善的期盼再次落空。有鑒于此，我們認(rèn)為應(yīng)進(jìn)一步完善農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)法律制度，開放農(nóng)村土地市場，賦予農(nóng)民更多的土地權(quán)利，將耕地承包經(jīng)營權(quán)納入抵押權(quán)的客體，通過充分發(fā)揮耕地承包權(quán)的資金融通功能，顯化農(nóng)村土地的資產(chǎn)價值，以解決資金短缺的困境，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)化以及非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而增加農(nóng)民的生產(chǎn)性土地收益。 

12、0;承認(rèn)耕地承包經(jīng)營權(quán)的抵押是否會導(dǎo)致大量耕地非農(nóng)用化，進(jìn)而影響農(nóng)村建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃，危及耕地資源的保護(hù)，甚至造成生態(tài)環(huán)境的破壞？筆者認(rèn)為在耕地上設(shè)立抵押權(quán)并不會必然與耕地保護(hù)制度相悖，解決這一問題的基本思路是完善和強(qiáng)化耕地保護(hù)制度、土地利用規(guī)劃制度、土地用途管制等相關(guān)制度。 隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)和農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的迅速成長，農(nóng)村建設(shè)用地需求量日益增加，土地等生產(chǎn)要素的商品屬性和資產(chǎn)屬性日益彰顯，并不斷從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)業(yè)用途急劇轉(zhuǎn)移，造成了耕地資源的大量流失和土地質(zhì)量的嚴(yán)重退化。與此同時，我國現(xiàn)有存量建設(shè)用地未能得到充分利用，特別是農(nóng)村集體建設(shè)用地?cái)?shù)量巨大但利用效率不高。毋庸置疑，城市

13、化的快速發(fā)展和農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的迅速成長使得集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場參與經(jīng)濟(jì)活動已成為必然。集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)無疑具有積極的意義。首先，有利于減少建設(shè)用地的增量，優(yōu)化土地資源配置，從而降低占用耕地的經(jīng)濟(jì)驅(qū)動，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。其次，能為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展積累資金，優(yōu)化集體土地資產(chǎn)的分配，保護(hù)農(nóng)村集體組織和農(nóng)民利益，進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差距，使農(nóng)村和農(nóng)民以土地參與工業(yè)化和城市化過程，并分享利益。雖然農(nóng)村集體土地有著進(jìn)入更廣泛流轉(zhuǎn)領(lǐng)域的強(qiáng)烈利益沖動和迫切需求，但是立法還停留在最初的否定和限制階段。我國土地管理法規(guī)定，農(nóng)村建設(shè)用地的范圍包括村民住宅用地、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。除

14、此之外，其他建設(shè)項(xiàng)目需要使用農(nóng)村土地的，必須先由國家征收，再由國家進(jìn)行土地使用權(quán)的出讓。2007年3月16日第十屆全國人民代表大會第五次會議通過的物權(quán)法第151條規(guī)定，以集體所有的土地作為建設(shè)用地的，仍然應(yīng)當(dāng)依照土地管理法等法律規(guī)定辦理。立法對農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制使得正常的市場機(jī)制很難在農(nóng)村集體建設(shè)用地的配制中發(fā)揮作用。事實(shí)上，立法的限制并沒有阻礙集體土地商品化的趨勢。工業(yè)化水平的快速遞增和城市化規(guī)模的急劇擴(kuò)張使得集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)在廣大農(nóng)村已是十分普遍的現(xiàn)象，且流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，一個龐大的隱性市場正在悄然形成。集體建設(shè)用地使用權(quán)的隱性流轉(zhuǎn)帶來的負(fù)面效應(yīng)已不容忽視。例如，土地

15、利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃屢遭破壞，建設(shè)用地供應(yīng)總量難以得到有效控制，耕地資源的保護(hù)受到?jīng)_擊，耕地占補(bǔ)平衡難以實(shí)現(xiàn)等等。 實(shí)踐表明，限制甚至禁止集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)行法律制度是以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下農(nóng)村土地的靜態(tài)管理模式為背景，以城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)而制定的，并未體現(xiàn)工業(yè)化與城市化發(fā)展所應(yīng)有的城鄉(xiāng)文明融合的內(nèi)涵，其建立的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的理念根本相悖?？梢?，現(xiàn)行立法對集體建設(shè)用地使用權(quán)交易的限制性規(guī)定已經(jīng)阻滯了社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，亟需改革。承認(rèn)集體建設(shè)用地使用權(quán)直接入市流轉(zhuǎn)，是保障農(nóng)民分享城市化過程中產(chǎn)生的土地級差收益的要求，也是逐步改變城鄉(xiāng)土地二元體制的根本途徑。 綜上所述，

16、筆者認(rèn)為，應(yīng)逐步開放農(nóng)村土地市場，完善農(nóng)村土地的市場化配置機(jī)制，顯化農(nóng)村土地資產(chǎn)價值，充分發(fā)揮集體土地的資金融通功能，矯正被扭曲的土地價格，逐步改變城鄉(xiāng)土地二元體制，進(jìn)而促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展，是土地立法的未來走向。 改革農(nóng)村土地法律制度是否意味著從二分格局走向與城市土地法律制度完全融合直到最后統(tǒng)一？筆者并無此意，在中國農(nóng)村，土地承載了太重的負(fù)荷，它既擔(dān)負(fù)著經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能，又擔(dān)負(fù)著社會保障功能。土地對農(nóng)民而言，是最基本也是最大的社會保障，是農(nóng)民的命根子。雖然近年來我國的市場化趨勢推動著中國農(nóng)村的急劇變革，但并未從根本上改變農(nóng)民對土地的依賴和眷戀。通過否定農(nóng)村土地權(quán)利的身份屬性來改造現(xiàn)行的農(nóng)

17、村土地制度，在法理上并不存在正當(dāng)性的基礎(chǔ)，在現(xiàn)實(shí)生活中也是有害的。況且，即使大部分農(nóng)民擺脫了對土地的依靠，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的身份屬性也不應(yīng)當(dāng)完全消除。農(nóng)民祖祖輩輩生活在某一塊土地上，向土地支出勞動，開墾、改良土地，對于這塊土地本身就存在一種不可否認(rèn)的利益，這種利益是基于長期的歷史聯(lián)系而形成的。即使不考慮農(nóng)民生活保障的成分，這種利益也應(yīng)當(dāng)受到法律保護(hù)，形成法律上的權(quán)利。更何況在相當(dāng)長的時間內(nèi)，土地在農(nóng)民生活保障方面仍將發(fā)揮重要的作用。4   如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的生存保障和資產(chǎn)增值功能之間的平衡是立法者在相當(dāng)長期間內(nèi)的一個重要使命。    

18、;  二、協(xié)調(diào)路徑之二：經(jīng)濟(jì)建設(shè)與耕地保護(hù)關(guān)系的協(xié)調(diào) 耕地作為一種重要的自然資源，是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，它承載了生產(chǎn)功能、生態(tài)功能和社會保障等多種功能，同時還具有保障糧食安全的功能。與其說土地是人類生存的基礎(chǔ)，不如更確切地說人類直接依賴于耕地而生存。 5唯有保證足夠數(shù)量和一定質(zhì)量的耕地資源，才能生產(chǎn)足夠的農(nóng)產(chǎn)品和糧食，既能保證人們基本的生活需求，也能為城市工業(yè)生產(chǎn)提供原材料，從而推進(jìn)工業(yè)化和城市化進(jìn)程。世界發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)地非農(nóng)化是工業(yè)化、城市化的伴生事物，且呈非農(nóng)化的農(nóng)地多為城市邊緣的優(yōu)質(zhì)耕地。此外，由工業(yè)化、城市化引發(fā)的土地利用結(jié)構(gòu)、農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)行為的轉(zhuǎn)變以及環(huán)境污染必將

19、導(dǎo)致農(nóng)地質(zhì)量呈持續(xù)退化的趨勢?？梢姡鞘谢o我們帶來了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和繁榮的同時，也造成了土地資源的破壞和耕地資源的流失。鑒于我國耕地后備資源不足，優(yōu)質(zhì)耕地偏少且耕地承載力大等原因，我國在土地非農(nóng)化過程中面臨的威脅要大于西方國家。 在農(nóng)業(yè)社會，人類活動尚未危及到對自然資源和生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞。自然資源和生態(tài)環(huán)境對人類的生存和發(fā)展的制約作用始于工業(yè)文明時代以后。為了追求工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展和滿足自己的經(jīng)濟(jì)利益，人們將土地及其他自然資源視為上帝的恩賜和財(cái)富的源泉，正如著名的美國生態(tài)倫理學(xué)家奧爾多·利奧波德所說“我們蹂躪土地，是因?yàn)槲覀儼阉闯墒且环N屬于我們的物品?！?6基于這種思

20、想，人們對土地資源進(jìn)行掠奪性地索取和征服，其開發(fā)利用活動呈明顯的經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)性，并逐步釀成了一系列生態(tài)災(zāi)難，如耕地銳減、土地沙化和鹽漬化、水土流失等，危及經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展。這種“對自然資源的掠奪式開發(fā)利用把人類引向?yàn)?zāi)難的深淵”。 7這種思想反映在立法上，就是單純強(qiáng)調(diào)對土地的利用，忽視了其本本應(yīng)承載的生態(tài)環(huán)境價值。實(shí)際上，自然生態(tài)系統(tǒng)是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要支撐條件，土地資源是整個自然生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)，人類對土地資源的開發(fā)利用活動，只有在遵循生態(tài)規(guī)律、維護(hù)生態(tài)平衡的前提下，才能取得預(yù)期的社會、經(jīng)濟(jì)效益。 8但是遺憾的是我們是在生態(tài)系統(tǒng)提供的服務(wù)確定無疑地退化的時候，才開始真正地重新進(jìn)行思考。 9

21、0;在人地矛盾突出、耕地后備資源嚴(yán)重不足的中國，經(jīng)濟(jì)建設(shè)與耕地保護(hù)是經(jīng)濟(jì)生活中的一大矛盾，是長期困擾我們的一個難題。生存權(quán)在我國是基本人權(quán)，解決人口生存問題的基礎(chǔ)是糧食生產(chǎn)，而保障糧食生產(chǎn)的關(guān)鍵是保護(hù)耕地。10因此，如何協(xié)調(diào)城市化發(fā)展與土地資源的合理利用、經(jīng)濟(jì)建設(shè)與資源保護(hù)的關(guān)系，是我國可持續(xù)發(fā)展面臨的一項(xiàng)重要課題。無庸置疑，基于中國國情，土地作為資產(chǎn)能否在城市化進(jìn)程中得到高效、合理的開發(fā)、配置和利用，作為稀缺的自然資源能否得到有效保護(hù)，土地立法起著關(guān)鍵的作用。 1986年以來，我國先后制定頒布了土地管理法、土地管理法實(shí)施條例、土地復(fù)墾規(guī)定、耕地占用稅暫行條例和基本農(nóng)田保護(hù)條例等相關(guān)

22、法律和行政法規(guī)。這些法律法規(guī)對于耕地保護(hù)做出了一系列規(guī)定，如：占用耕地補(bǔ)償制度，土地用途管制制度，基本農(nóng)田保護(hù)制度，土地整理復(fù)墾制度等。上述制度的建立對遏制亂占濫用耕地行為、控制耕地銳減的勢頭，起到了重要的作用。然而工業(yè)化、城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)使得城市建設(shè)再次大量蠶食耕地，危及土地資源的可持續(xù)利用。 城市仍在低密度擴(kuò)張，耕地仍在持續(xù)減少，這一嚴(yán)峻形勢不得不令我們以全新的視角對現(xiàn)行法律制度作出全面審視，并在此基礎(chǔ)上重構(gòu)耕地保護(hù)法律體系。土地資源作為自然資源的重要組成部分，其可持續(xù)利用問題是自然資源可持續(xù)利用的關(guān)鍵。走可持續(xù)發(fā)展的道路是我們解決經(jīng)濟(jì)建設(shè)與耕地保護(hù)、當(dāng)前利益與長遠(yuǎn)利益的沖突

23、和矛盾的唯一途徑?；诟爻休d的生態(tài)價值和保證糧食安全的功能，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略要求我們將保護(hù)耕地資源放到首要位置。可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略反映在土地立法上應(yīng)以其為宗旨，逐步實(shí)現(xiàn)我國土地法體系從為保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)為目標(biāo)，以保障建設(shè)用地供應(yīng)為主線，到可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，以切實(shí)保護(hù)耕地為主線的根本性轉(zhuǎn)變。 11在全面反思現(xiàn)行法律制度不足與缺陷的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為本著保護(hù)耕地的價值目標(biāo)，我國應(yīng)制定和完善下列法律制度： （一）制定土地規(guī)劃法，提升土地規(guī)劃的法律效力 農(nóng)地與非農(nóng)用地巨大的比較優(yōu)勢定會刺激農(nóng)用地向非農(nóng)用地轉(zhuǎn)化，但禁止與限制并 非解決問題的良策，筆者認(rèn)為關(guān)鍵是要科學(xué)制定土地利用規(guī)劃，

24、加強(qiáng)土地用途管制。 土地利用規(guī)劃是對一定區(qū)域未來利用土地超前性的計(jì)劃和安排，是依據(jù)區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地的自然歷史特性在時空上進(jìn)行土地資源分配和合理組織土地利用的綜合技術(shù)經(jīng)濟(jì)措施。 12土地利用總體規(guī)劃是對城市和鄉(xiāng)村兩個地域的土地進(jìn)行綜合規(guī)劃。確立這一制度的主要目的是從宏觀上控制和引導(dǎo)土地利用的方向，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，平衡土地需求關(guān)系，解決土地開發(fā)利用與生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)與耕地保護(hù)以及當(dāng)前利益與持續(xù)發(fā)展的矛盾。土地規(guī)劃法是促進(jìn)土地規(guī)劃活動科學(xué)化、規(guī)范化和法制化的重要保障，這一點(diǎn)已為西方發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐所證明。通過土地規(guī)劃法來調(diào)整土地利用關(guān)系，平衡各種利益乃是西方各國的通例。美

25、國、英國、日本、新加坡和我國臺灣地區(qū)等國家和地區(qū)均通過立法建立了完善的土地利用規(guī)劃體制，確認(rèn)規(guī)劃的法律效力。英國的城鄉(xiāng)規(guī)劃法、美國的土地政策和管理法專門規(guī)定了土地利用規(guī)劃的問題，日本則先后制定了國土利用計(jì)劃法和城市規(guī)劃法。這些國家基本奉行“沒有規(guī)劃不許開發(fā)”的原則，政府通過規(guī)劃實(shí)施國家對土地用途的管制，使土地利用規(guī)劃成為國家保護(hù)耕地的宏觀調(diào)控手段。 1987年我國頒布了城市規(guī)劃法。為了促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，2007年10月28日全國人大常委會審議通過了城鄉(xiāng)規(guī)劃法。該法將規(guī)劃管理范疇從城市覆蓋到鄉(xiāng)村。城市規(guī)劃法第5條規(guī)定：“城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編

26、制，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接。”土地管理法對此也有相應(yīng)規(guī)定。可見，城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的關(guān)系應(yīng)是：在城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，在用地規(guī)劃方面，城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)服從土地利用總體規(guī)劃，土地利用總體規(guī)劃對城鄉(xiāng)規(guī)劃在用地上起到控制作用。 14然而，由于部門的分立，土地管理部門和城市規(guī)劃部門對這兩種規(guī)劃關(guān)系的解釋并否完全一致。檢視我國現(xiàn)行土地管理法可以發(fā)現(xiàn)，法律并沒有賦予土地利用總體規(guī)劃具有最高的法律效力。迄今為止，土地利用規(guī)劃法尚未出臺，土地規(guī)劃法律制度散見于土地管理法和一些相關(guān)條例和部門規(guī)章之中。由于土地規(guī)劃沒有取得獨(dú)立的法律地位，立法并沒有賦予土地利

27、用總體規(guī)劃優(yōu)先執(zhí)行效力，更無城鄉(xiāng)規(guī)劃違反土地利用規(guī)劃的處置性規(guī)定，因此實(shí)踐中兩類規(guī)劃難免發(fā)生沖突與矛盾。為了從根本上解決我國建設(shè)部門與土地管理部門兩類規(guī)劃體系協(xié)調(diào)不足的問題，筆者認(rèn)為應(yīng)在借鑒各國立法例的基礎(chǔ)上，制定土地利用規(guī)劃法，確立土地利用規(guī)劃法的龍頭法地位，樹立土地利用規(guī)劃的權(quán)威性，厘清土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的關(guān)系，重申土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的有效制約關(guān)系，以城鄉(xiāng)規(guī)劃服從土地利用規(guī)劃為前提協(xié)調(diào)兩種規(guī)劃的關(guān)系。唯其如此，才能實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃協(xié)調(diào)生態(tài)保護(hù)和土地開發(fā)利用、經(jīng)濟(jì)建設(shè)與耕地保護(hù)等多重價值目標(biāo)。 （二）加強(qiáng)土地整理立法，規(guī)范和引導(dǎo)土地整理活動 解決工業(yè)化城市化發(fā)

28、展導(dǎo)致的土地資源供需失衡的問題，路徑有兩條：其一，運(yùn)用土地規(guī)劃、土地稅收等手段控制建設(shè)用地的過渡擴(kuò)張；其二，在土地生態(tài)環(huán)境容許的限度內(nèi)增加可利用土地尤其是耕地的面積，提升耕地質(zhì)量。土地整理正是在土地生態(tài)環(huán)境容許的限度內(nèi)增加可利用土地，緩解土地供需失衡，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的統(tǒng)一和土地永續(xù)利用的有效途徑。 土地整理作為挖掘土地潛力、擴(kuò)大耕地面積、提高耕地質(zhì)量和增強(qiáng)土地供給能力的措施和手段歷來受到西方各國的普遍重視。土地整理活動起源于德國，遠(yuǎn)在1821年，普路士頒布共有地分割法律同時，即實(shí)行農(nóng)地重劃。 141834年，聯(lián)邦德國頒布了第一部土地整理法，建立起較為完善的土地整理制

29、度，隨后根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)情勢的變化適時作了修正。有了完善的法律制度保障，德國通過土地整理活動使國家的土地利用結(jié)構(gòu)和生態(tài)環(huán)境都發(fā)生了深刻的變化，取得了顯著的經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益，成為世界各國土地整理的典范。此后，美國、俄羅斯、荷蘭、日本等國積極仿行，相繼頒布了有關(guān)土地整理的法律法規(guī)。各國除制定土地整理基本法以外，還紛紛制定了配套的法律法規(guī)，輔之以基本法的實(shí)施，使土地整理法律制度趨于體系化。我國臺灣地區(qū)土地整理實(shí)踐也已經(jīng)歷時幾百年，至今這一活動已由私人為主的自發(fā)行為轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?dǎo)的社會化活動，土地整理的目標(biāo)定位也由最初單純追求經(jīng)濟(jì)效益轉(zhuǎn)向追求經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益的多元價值目標(biāo)。 縱觀

30、各個國家和地區(qū)土地整理的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)，它們大抵在土地利用規(guī)劃的法律基礎(chǔ)上結(jié)合相關(guān)的土地管理法規(guī)，制定專門的土地整理法律、法規(guī)，來調(diào)整土地整理關(guān)系。 反觀我國不難發(fā)現(xiàn)，迄今為止我國尚未就土地整理進(jìn)行專門立法，只是在土地管理法和土地管理法實(shí)施條例中作了原則性的規(guī)定。1998年，我國對土地管理法進(jìn)行修訂時，在第41條增加了關(guān)于“土地整理”之規(guī)定，之后又相繼出臺了相應(yīng)的法律法規(guī)。在這些法律法規(guī)的規(guī)范和引導(dǎo)下，我國的土地整理工作在促進(jìn)土地資源的合理利用、提高耕地的經(jīng)濟(jì)供給能力、實(shí)現(xiàn)土地資源的永續(xù)利用等方面取得了較大的成效。但是由于我國尚未制定統(tǒng)一的土地整理法來對土地整理工作作出制度安排，

31、各地的土地整理工作是在各試點(diǎn)基礎(chǔ)上按地方政策進(jìn)行的，因此不可避免地引發(fā)了諸多矛盾和沖突，如集體土地所有權(quán)的置換問題，土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的調(diào)整問題，農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)問題等等。伴隨著土地整理工作的逐步深入，由制度缺失導(dǎo)致的障礙性因素日漸凸現(xiàn)，嚴(yán)重影響了土地整理的廣泛推進(jìn)。因此，借鑒西方的立法經(jīng)驗(yàn)和理論成果制定土地整理法，明確土地整理的目標(biāo)、原則和范圍，界定土地整理的內(nèi)容，構(gòu)建土地整理程序，建立土地整理資金籌措與管理制度，界定土地整理中的違法責(zé)任，強(qiáng)化土地整理過程中的私權(quán)保護(hù)，形成科學(xué)有效的土地整理運(yùn)行機(jī)制，藉此推進(jìn)土地整理工作，是保護(hù)耕地資源，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略對土地立法提出的訴求。

32、60;（三）完善土地價格法律制度，矯正扭曲的耕地價格 隨著城市化的發(fā)展，耕地非農(nóng)化是必然的趨勢，然而在這一過程中耕地價格是決定非農(nóng)化速度的一個關(guān)鍵性因素。土地價格作為基本的市場信號，具有調(diào)控土地利用結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)土地利用走向的功能。土地商品的特殊性和土地的多重屬性決定了土地價格除了受到價格法的調(diào)整以外，還需受到土地價格法的規(guī)制。因此，各國的土地價格法律制度通常采用以統(tǒng)一價格法為基準(zhǔn)、以土地價格法為特殊法的普通法與特殊法相結(jié)合的多層次價格法體系，而價格基本法僅規(guī)定土地價格法法律制度的共同性原則。 15 二十世紀(jì)九十年代，我國于國有土地非公益性建設(shè)用地領(lǐng)域建立了土地出讓制度。為了確

33、保土地交易活動的順利開展，國土資源部、國務(wù)院先后頒布了調(diào)整城鎮(zhèn)國有土地價格關(guān)系的相關(guān)法規(guī)和規(guī)章。在這些法規(guī)、規(guī)章的引導(dǎo)下，城鎮(zhèn)地價評估工作在全國全面啟動，并逐步形成以基準(zhǔn)地價和宗地地價為核心的城鎮(zhèn)地價體系。然而，在鄉(xiāng)土社會，由于立法對農(nóng)村集體土地市場化運(yùn)作的種種限制和對反映市場特點(diǎn)的價格機(jī)制的排斥，致使農(nóng)村土地價格法律制度遲遲未被提上立法議程。迄今為止，國家僅針對農(nóng)用地分等、定級和估價工作發(fā)布了農(nóng)用地分等規(guī)程、農(nóng)用地定級規(guī)程和農(nóng)用地估價規(guī)程三個規(guī)程，作為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。至于調(diào)整農(nóng)用地價格關(guān)系的農(nóng)用地估價制度、基準(zhǔn)地價和標(biāo)定地價公示制度、農(nóng)用地價格申報(bào)制度等尚屬空白。 令立法者始料未及的是，

34、伴隨城市化浪潮的到來，農(nóng)地市場化呈現(xiàn)出強(qiáng)勁的勢頭。目前，強(qiáng)勁的農(nóng)地市場化趨勢與農(nóng)地價格立法的缺失形成了強(qiáng)烈的反差。法律制度的缺失嚴(yán)重制約了農(nóng)地估價實(shí)踐工作，以致農(nóng)地作為重要的稀缺性資源，至今尚未形成完整的價格體系。由于農(nóng)地法定估價原則的缺失、農(nóng)用地地價體系的不完整性，以及國家規(guī)定土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低等原因，農(nóng)地非農(nóng)化現(xiàn)象日益加劇。 農(nóng)用地價格評估是對農(nóng)用地價值客觀合理的估算和判定，科學(xué)合理的農(nóng)地價格評定對于切實(shí)保護(hù)耕地資源和改革征地制度具有重要意義。眾所周知，農(nóng)地作為一種資源具有多種價值，例如凈化空氣、涵養(yǎng)水源、美化環(huán)境等價值。長期以來，人們對農(nóng)用地價值的認(rèn)識僅僅停留在單純的經(jīng)濟(jì)價值

35、的基礎(chǔ)上，忽視了農(nóng)地所承載的糧食安全功能、社會保障功能、生態(tài)功能等功能。研究表明，人們普遍關(guān)注的和評估機(jī)構(gòu)評估的經(jīng)濟(jì)價值只占到了農(nóng)用地總價值的19%，其余的81%被忽視。 16 在經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展理論框架下，耕地對個人和社會所提供的全部價值應(yīng)包括耕地的收益價格、農(nóng)民的生存保障價格、耕地的國家糧食安全價格和生態(tài)安全價格，耕地價格應(yīng)由這四部分的價格共同組成耕地資源綜合權(quán)利價格。據(jù)此，當(dāng)耕地發(fā)生用途改變轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時的收益價格，應(yīng)按耕地資源綜合權(quán)利價格予以補(bǔ)償。根據(jù)最近出臺物權(quán)法的規(guī)定，國家在征收集體所有的土地時,由用地單位給予集體以及農(nóng)民足額補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)姆秶ㄍ恋匮a(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、

36、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用。由此可見，農(nóng)地在轉(zhuǎn)為建設(shè)用地過程中并未對其所失去的全部價值進(jìn)行補(bǔ)償，其生態(tài)價值和糧食安全價值無法從補(bǔ)償價格中得到體現(xiàn)?？梢姡诂F(xiàn)行制度框架下，由政府制定的具有行政性的土地征收價格是低于土地真實(shí)價格的不完全價格。農(nóng)地價格的嚴(yán)重扭曲，加速了農(nóng)地非農(nóng)化的趨勢，助長了耕地的銳減和建設(shè)用地低成本擴(kuò)張的趨勢，導(dǎo)致農(nóng)民這一弱勢群體的利益被剝奪。因此，應(yīng)根據(jù)土地的真實(shí)價值對土地征收價格予以修正。 農(nóng)地扭曲的價格機(jī)制和土地價格立法的滯后性使得作為資源配置工具之一的土地價格不僅沒有起到優(yōu)化資源配置、保護(hù)耕地的作用，反而成為耕地大面積流失的一個重

37、要誘因。于是，完善土地價格立法，構(gòu)建土地價格法律制度，將農(nóng)村土地價格關(guān)系納入價格法的調(diào)控視野，以完善的制度安排保障價格機(jī)制的運(yùn)行已成為當(dāng)務(wù)之急。 （四）改革土地稅制，促進(jìn)土地資源合理高效利用 土地稅收作為國家宏觀調(diào)控的基本手段，可以通過利益誘導(dǎo)機(jī)制影響投資者對土地利用方式的選擇，引導(dǎo)土地利用走向，從而起到提高土地利用效率、降低耕地非農(nóng)化的動因和優(yōu)化耕地資源配置作用，最終達(dá)到保護(hù)耕地的目的?？梢哉f，稅收制度在耕地保護(hù)中具有直接的作用。因此，世界各國和我國臺灣地區(qū)無不通過立法構(gòu)建科學(xué)、合理的土地稅收體系，以達(dá)到保護(hù)耕地資源，促進(jìn)土地合理高效利用之目的。 保護(hù)耕地，不僅

38、要嚴(yán)格限制耕地轉(zhuǎn)用行為，確保耕地總量，還應(yīng)當(dāng)提高存量建設(shè)用地的利用效率，從而減少閑置土地的數(shù)量，以降低耕地轉(zhuǎn)用的動因。根據(jù)現(xiàn)行稅制，我國有關(guān)耕地保護(hù)的稅收制度不僅包括為保護(hù)耕地而特設(shè)的耕地占用稅，還包括可以起到間接保護(hù)作用的城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅三種，這三種稅種基本形成了一個覆蓋土地流轉(zhuǎn)、取得、保有全過程的土地稅收體系。 我國現(xiàn)行土地稅收法律制度是伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入、商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市場經(jīng)濟(jì)的確立而逐步建立起來的。由于缺乏一貫的立法理念指導(dǎo)土地稅收立法實(shí)踐，我國土地稅收法律體系存在立法層次低、課稅依據(jù)不合理、計(jì)稅方法欠科學(xué)、稅制設(shè)計(jì)不合理等弊端。制度安排的缺陷不僅影響土地稅

39、收的財(cái)政功能，而且導(dǎo)致其所隱含的促進(jìn)土地有效利用的社會目標(biāo)無從實(shí)現(xiàn)。于是，本著保護(hù)耕地，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的宗旨，改革與完善我國現(xiàn)行土地稅收法律制度已經(jīng)勢在必行。 筆者認(rèn)為我國的土地稅制改革在借鑒其他國家和地區(qū)立法成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國國情的基礎(chǔ)上，應(yīng)從以下幾方面著手進(jìn)行： 1、改革耕地占用稅和城鎮(zhèn)土地使用稅的計(jì)稅依據(jù)。耕地占用稅是對占用耕地從事非農(nóng)建設(shè)的單位和個人征收的一次性稅收。設(shè)置此稅種的目的在于限制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，控制亂占濫用耕地的行為。耕地占用稅的開征曾一度扭轉(zhuǎn)我國耕地保護(hù)失控的現(xiàn)象，起到了從源頭上抑制耕地逐漸減少的趨勢。就土地保有環(huán)節(jié)征收的城鎮(zhèn)土地使

40、用稅的啟動則結(jié)束了我國長期延續(xù)的土地?zé)o償使用制度，有助于激勵人們節(jié)約用地，最大化發(fā)揮土地的效用。耕地占用稅和城鎮(zhèn)土地使用稅均以土地的單位面積作為課稅的依據(jù)，實(shí)行從量計(jì)征方式。從量計(jì)征的稅制固然可按土地等級計(jì)征稅額的方法來克服稅負(fù)不公平的弊端，然而，隨著工業(yè)化、城市化的迅速發(fā)展，土地價值不斷飚升，土地稅按面積從量計(jì)征的直接結(jié)果是割裂了日益增加的土地價值與稅額之間的聯(lián)系，致使稅收缺乏彈性且稅源不足。以耕地占用稅為例，計(jì)稅依據(jù)的制度安排不可避免地誘發(fā)了竟相搶占城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)耕地的現(xiàn)象，且呈愈演愈烈之勢。該稅種不但不能發(fā)揮控制耕地轉(zhuǎn)用行為的作用，反而形成了逆向調(diào)節(jié)。于是，抑制土地投機(jī)、促進(jìn)土地合理利用

41、，以達(dá)保護(hù)耕地之土地稅收功能便無法奏效?？疾旄鲊恋囟愔聘母锏难葸M(jìn)軌跡，不難發(fā)現(xiàn)土地稅的課稅依據(jù)逐步由統(tǒng)一的面積稅、差別面積稅發(fā)展為現(xiàn)代的從價課征的土地稅。這一稅制改革走勢對我國不無借鑒意義。筆者認(rèn)為，一改傳統(tǒng)從量計(jì)征方法，而采用以土地單位價值為課稅標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)成為我國土地稅制改革的一個基本走向，唯其如此，才能充分實(shí)現(xiàn)土地稅收促進(jìn)耕地保護(hù)、土地資源優(yōu)化配置和合理利用，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境資源可持續(xù)發(fā)展的最終目標(biāo)。 2借鑒臺灣土地稅制，開設(shè)空地稅和荒地稅，限制土地閑置行為?？盏囟愂菍Τ鞘型恋亟?jīng)限制強(qiáng)制使用而逾期未使用者而征收的懲罰性稅收，目的在于促進(jìn)土地開發(fā)利用，抑制土地投機(jī)壟斷，增加土地市場供

42、給。 17荒地稅是對閑置的農(nóng)業(yè)用地征收的懲罰性地價稅，目的是促進(jìn)農(nóng)用土地尤其是耕地的有效利用，避免農(nóng)用土地資源的閑置浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)地盡其力的價值目標(biāo)。顯然，課征空地稅和荒地稅的政策意義大于財(cái)政意義。在土地資源日漸稀缺，房地產(chǎn)價值飚升的今天，任土地閑置荒蕪的情形往往是基于土地持有者對土地的未來利用收益存在著某種過多的預(yù)期，這種預(yù)期對整個社會來說，無疑是造成了土地資源的極大浪費(fèi)?？盏囟惡突牡囟惖拈_征有助于抑制這種待價而沽，而不從事改良利用的投機(jī)行為，從而促進(jìn)土地資源的合理流動，并使土地利用符合社會公共福利。 3、調(diào)整土地增值稅，降低土地交易成本，鼓勵土地合理流轉(zhuǎn)。土地增值稅是在土地交易環(huán)節(jié)就

43、土地增值部分課征的稅收。土地增值稅是為了抑制土地投機(jī)炒作行為，規(guī)范房地產(chǎn)市場，促進(jìn)土地有效利用而課征。我國現(xiàn)行土地增值稅實(shí)行超額累進(jìn)稅率，稅負(fù)過重，且存在與所得稅重復(fù)征稅的現(xiàn)象。這種制度安排致使交易成本過于高昂，從而阻礙了土地的順暢流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致土地閑置、浪費(fèi)的現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。保護(hù)耕地的根本出路在于解決建設(shè)用地的出路問題，為了盤活存量土地，消化利用閑置土地，筆者建議降低土地增值稅稅率，減輕稅負(fù)。 三、協(xié)調(diào)路徑之三：私法與公法的協(xié)調(diào) 土地資源的位置固定性、連綿性和質(zhì)量差異性等自然特性，以及數(shù)量稀缺性、用途多樣性等經(jīng)濟(jì)特征決定了在土地之上存在多種利益沖突。土地資源的生態(tài)價值、社會價值

44、與經(jīng)濟(jì)價值矛盾，以及土地資源保護(hù)的公益性與民事權(quán)利主體的個人利益之間的矛盾始終是不可逾越地客觀存在。如何協(xié)調(diào)和平衡多種互相沖突的利益和價值，是私法和公法所共同面臨的問題。 （一）中西方土地立法中公、私法關(guān)系的嬗變 在西歐，自羅馬法至近代，物權(quán)法作為最基本的資源配置規(guī)則起到了合理配置土地權(quán)利，協(xié)調(diào)利益沖突的作用。進(jìn)入19、20世紀(jì)以后，工業(yè)化、城市化帶來的經(jīng)濟(jì)和科技的突飛猛進(jìn)以及人口的快速聚集，引發(fā)了土地資源的毀損、生態(tài)環(huán)境的破壞等一系列嚴(yán)峻問題，于是土地利用沖突不再限于局部區(qū)域，而成為全社會的普遍問題。如斯一來，以保障私人土地權(quán)利靜態(tài)安全為己任的傳統(tǒng)物權(quán)法便受到可持續(xù)發(fā)展和

45、社會公共福利等理念的挑戰(zhàn)。為了增進(jìn)社會福利，因應(yīng)社會情勢，各國立法對不動產(chǎn)所有權(quán)的限制大大增強(qiáng)，如對土地所有權(quán)的內(nèi)容增加了更多的義務(wù)，等等，不動產(chǎn)所有權(quán)的公法色彩日漸彰顯。近現(xiàn)代對所有權(quán)的限制大多數(shù)限于不動產(chǎn)，極少涉及動產(chǎn)領(lǐng)域。就英美法而言，“議會的干預(yù)不斷增加，幾乎所有的干預(yù)皆與土地有關(guān)，就動產(chǎn)而言，財(cái)產(chǎn)法中有關(guān)動產(chǎn)的規(guī)定，幾乎沒有公共力量的影響。 18應(yīng)該指出的是，雖然物權(quán)立法特別是不動產(chǎn)法呈現(xiàn)社會化、公法化的趨向，但是物權(quán)立法的社會化、公法化并未改變物權(quán)的私權(quán)品格和物權(quán)法的私法屬性。無論在歷史上任何時期，私法對公權(quán)力的排斥力始終是其內(nèi)在性格。基于社會公共利益而對私法理念一定程度上的修正尚

46、可容忍 19，但為了防止公權(quán)力的過度擴(kuò)張，私法要求保持其與公法的相對獨(dú)立性，排斥對私權(quán)的侵犯。據(jù)此可知，20世紀(jì)出現(xiàn)的保護(hù)土地資源、維護(hù)生態(tài)平衡、規(guī)范控制土地利用等制度需求是物權(quán)法自身所無法涵攝的，各國關(guān)于土地利用大量公法規(guī)范的侵入定會使物權(quán)法乃至民法喪失其排斥公權(quán)力非法干預(yù)和介入的特定功能。有鑒于此，各國規(guī)范控制土地利用行為、調(diào)整不動產(chǎn)利用關(guān)系的法律便開始沖破了私法的藩籬，開始觸及到公法領(lǐng)域。土地規(guī)劃法、土地稅收法、城市規(guī)劃法、土地改良法等法律法規(guī)先后粉墨登場。這些法律法規(guī)從公法的維度出發(fā)，直接以公法手段干預(yù)私法領(lǐng)域，對土地權(quán)利的行使進(jìn)行限制，如規(guī)定土地交易的最低限價，低于最低限價的交易無效

47、，這誠如學(xué)者所言，國家“為了促進(jìn)土地有效率使用的公共利益，在有必要管制土地使用的情形下，基于公權(quán)力的行使，制訂相關(guān)法律和行政法規(guī)，使土地的使用符合效率，增進(jìn)全民福祉，是公權(quán)力的正當(dāng)行使，有其正當(dāng)化的理由”。 20 土地立法私法公法化的走向是立法者在人類工業(yè)文明空前發(fā)展所產(chǎn)生的土地資源非持續(xù)利用模式所導(dǎo)致的諸多利益沖突不斷加劇的宏觀背景下，通過立法協(xié)調(diào)私人利益和公共利益、局部利益和整體利益沖突的結(jié)果。土地規(guī)劃法等土地法的出臺意味著在土地利用領(lǐng)域，國家利用公權(quán)的介入打破了私權(quán)在土地分配中的絕對性，利用有形之手來矯正市場機(jī)制的內(nèi)在缺陷，從而解決環(huán)境污染、土地流失和退化以及權(quán)利配置不合理等問

48、題。 西方土地立法私法公法化和公法私法化，公、私法從分野走向融合的演進(jìn)軌跡昭示了土地的多元價值之于人類生存利益對立法產(chǎn)生的深刻影響。 追尋我國土地立法的發(fā)展脈絡(luò)，依稀可見從公法為主到公私法并重的嬗變。由于土地市場化特別是農(nóng)村土地市場化進(jìn)程滯后于整個社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國立法遲遲未將土地物權(quán)制度以民事立法的形式固化下來。長期以來，由于實(shí)行土地公有制和高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，我國側(cè)重從國家干預(yù)的角度對土地關(guān)系進(jìn)行公法調(diào)整，強(qiáng)調(diào)國家對土地資源的行政權(quán)利配置，而疏于對土地法律關(guān)系的私法規(guī)范。在法律規(guī)范設(shè)計(jì)上，土地法律規(guī)范主要是以禁止性和義務(wù)性規(guī)范為主，希望能夠藉此實(shí)現(xiàn)土地立法保護(hù)土地資

49、源，規(guī)范土地利用的價值目標(biāo)。土地既是自然資源，也是經(jīng)濟(jì)資源。自然資源涉及利用與保護(hù)，有明確的價值內(nèi)涵；經(jīng)濟(jì)資源涉及效率配置與收益，意味著資源價值的市場實(shí)現(xiàn)。 21土地自然資源價值的實(shí)現(xiàn)有賴于公權(quán)力的運(yùn)用，公法規(guī)范的控制和調(diào)整；土地經(jīng)濟(jì)資源價值的彰顯借助于市場機(jī)制的運(yùn)作和私法規(guī)范的調(diào)整。因此，僅僅借助于土地規(guī)劃等公法手段，強(qiáng)制推行義務(wù)性、禁止性規(guī)范的實(shí)施，因?yàn)槔嬲T導(dǎo)機(jī)制的缺乏會使人們喪失了土地資源合理利用和保護(hù)的積極性，即缺乏內(nèi)在激勵機(jī)制。立法者和實(shí)務(wù)界人士深刻地認(rèn)識到僅有公法規(guī)范的實(shí)施是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還必須有公法與私法屬性的物權(quán)法律制度的協(xié)同努力。物權(quán)法作為資源特別是不動產(chǎn)資源配置和利用的基本

50、規(guī)則，其關(guān)于資源歸屬和利用的制度安排將直接對資源環(huán)境產(chǎn)生重大影響，無論資源的合理分配還是資源的合理利用都是物權(quán)法的基本內(nèi)容。 22所幸的是，市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入為土地物權(quán)法律制度的制定提供了制度土壤，工業(yè)化、城市化背景下土地制度改革的經(jīng)驗(yàn)為土地物權(quán)法律制度的制定提供了立法素材。1990年5月19日國務(wù)院第55號令發(fā)布施行的城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例是在國家土地所有權(quán)條件下運(yùn)用民事方法對土地利用流轉(zhuǎn)進(jìn)行探索的一部行政法規(guī)，雖然在內(nèi)容上屬于民事法規(guī)，但又采取了行政法的保護(hù)方法。隨后，以此為標(biāo)志的中國土地立法開始了建立私法的探索。 23融公法與私法于一體的相關(guān)土地法律法規(guī)先后出臺。2

51、007年，物權(quán)法出臺是我國在保護(hù)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)問題上一次質(zhì)的飛躍，具有里程碑意義，它標(biāo)志著我國土地立法中私法與公法規(guī)范的失衡狀況得到了調(diào)適，并向著協(xié)調(diào)、互動與共進(jìn)的方向邁進(jìn)。 總之，西方資本主義國家與中國的土地立法經(jīng)歷了不同的發(fā)展歷程，但最終都呈現(xiàn)出一種共同的趨勢，即在私法與公法調(diào)整、私益與公益保護(hù)之間尋求合理的平衡。 （二）中國未來土地立法中公、私法的協(xié)調(diào) 如前所述，晚近以來公法與私法的關(guān)系由涇渭分明朝著相互融合、相互滲透的方向發(fā)展，呈“公法私法化”和“私法公法化”的趨勢，而它們的目的都是為了保護(hù)公共利益。 24土地的連綿性、位置的固定性和利用方式的不可逆性等特征使

52、得土地利用人的行為并不是孤立的，他利用土地的行為是整個社會生產(chǎn)的一部分，其土地利用往往影響鄰居和整個社區(qū)，并且只要其土地利用對維持地區(qū)資源基礎(chǔ)的生產(chǎn)力、價值或成本有副作用，那么他的活動就會成為集團(tuán)和公眾關(guān)注的事情。 25不難看出，土地利用存在私人之間的利益沖突，而且還會招致私人利益與公共利益的矛盾。當(dāng)今，城市化浪潮的影響波及土地利用的各個角落，由土地利用引發(fā)的私人利益與社會公共利益沖突日漸凸現(xiàn)。緩解人地矛盾、私人利益和社會公共利益的矛盾的有效途徑是充分地、合理地、節(jié)約地利用土地資源，發(fā)揮其效用的最大化。物權(quán)法在這一方面所起的作用無疑是巨大的。因?yàn)橥恋貦?quán)利財(cái)產(chǎn)權(quán)的基于物權(quán)屬性固有的排他性、支配性

53、等特征給予權(quán)利人長期而又穩(wěn)定的預(yù)期，從而激勵權(quán)利人有效利用土地資源，經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)家認(rèn)為，財(cái)產(chǎn)權(quán)的排他性是資源有效使用的必要條件。排他性越強(qiáng)，有效利用資源的誘因就越大。財(cái)產(chǎn)權(quán)的排他性與資源的使用效率成正比例關(guān)系。從理論上講，“對財(cái)產(chǎn)權(quán)利的界定越清晰，市場機(jī)制對經(jīng)濟(jì)主體激勵功能就越能發(fā)揮出來。因?yàn)樵跈?quán)利充分界定的條件下，任何人都不能沒有代價地利用他人的資源獲取收益，而只能充分利用自己的資源來改變自身的處境，他的資源將得到更有效的利用?！?26西方經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)家波斯納也在法律的經(jīng)濟(jì)分析中闡述：“對財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律保護(hù)創(chuàng)造了有效率地使用資源的激勵”，“只有通過在社會成員間劃分對特定資源使用的排他權(quán)，才會產(chǎn)

54、生適當(dāng)?shù)募睢薄?27可見，物權(quán)的排他性有助于避免土地利用中短期行為，甚至竭澤而漁的掠奪式經(jīng)營現(xiàn)象，并因此造成土地資源的退化、生產(chǎn)能力的下降乃至衰竭和生態(tài)環(huán)境的惡化等惡性后果。 綜上所述，具有私法屬性的物權(quán)法在促進(jìn)土地資源物盡其用、地盡其力等方面，其功效不可低估。應(yīng)該指出的是，土地不僅涉及私人利益，而與社會公共利益攸關(guān)。當(dāng)土地的占有和利用涉及公共利益時，以調(diào)整平等主體的土地利益關(guān)系為立法基點(diǎn)的私法規(guī)范則顯得無能為力。于是需要國家以社會利益為本位，利用公法規(guī)范對土地的占有利用進(jìn)行宏觀干預(yù)，適度限制民事主體的土地權(quán)利，將民事主體對土地資源的利用自由限定在不損害公共利益的范圍之內(nèi)。在我國，

55、土地管理法、城市規(guī)劃法等具有公法屬性的法律先于物權(quán)法出臺，這些公法規(guī)范“對一些基本的財(cái)產(chǎn)關(guān)系已有規(guī)定的，物權(quán)法只負(fù)有具體落實(shí)的職責(zé)，但無權(quán)作出相反的規(guī)定，因?yàn)楦魉酒渎毷遣块T法存在的基本理由。公法規(guī)定的或許不當(dāng)，那只能修改或廢除公法，不能由物權(quán)法自作主張?！?28土地法中的公法規(guī)范確立的土地物權(quán)的基本原則應(yīng)是物權(quán)法相關(guān)制度的構(gòu)建基礎(chǔ)，如土地管理法關(guān)于不動產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的規(guī)定為物權(quán)法架構(gòu)不動產(chǎn)物權(quán)體系奠定了基礎(chǔ)，土地管理法關(guān)于土地所有權(quán)的規(guī)定，關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)兩種不同形態(tài)的土地使用權(quán)規(guī)定等等，都為物權(quán)法厘清了物權(quán)體系的立法思路。此外，土地管理法致力于耕地保護(hù)的價值目標(biāo)，“關(guān)于耕地強(qiáng)制

56、保護(hù)制度的規(guī)定，給土地物權(quán)的市場準(zhǔn)入確定了合法的局限和標(biāo)準(zhǔn)”，29這也為我國物權(quán)法確定耕地和農(nóng)田這兩種特殊不動產(chǎn)的物權(quán)變動效力提供依據(jù)。2007年的物權(quán)法無論是在理念上還是在制度層面上無不體現(xiàn)出與土地管理法等公法的相互銜接和協(xié)調(diào)一致的立法思想，為在土地立法中公法和私法關(guān)系的協(xié)調(diào)樹立了成功的典范。 為了實(shí)現(xiàn)土地的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等多元價值，物權(quán)法固然要與土地管理法等公法規(guī)范確立的相關(guān)制度相協(xié)調(diào)，私權(quán)固然要忍受社會對自己的權(quán)利在一定范圍內(nèi)的減損或限制，然而這種限制不是絕對的，而應(yīng)被控制在一定“度”范圍內(nèi)。國家公權(quán)力天生具有擴(kuò)張的傾向，尤其是在中國這一尚處于呼喚權(quán)利時代的國度里，政府以公共利益為

57、借口隨意限制甚至損害私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的情形時有發(fā)生。因此，應(yīng)高度重視公共利益的無限擴(kuò)張與公共權(quán)力的過度膨脹問題，以免招致公權(quán)對私權(quán)的侵蝕和威脅。如果國家采取措施干預(yù)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)是實(shí)現(xiàn)公共利益所不可少的，那么這種干預(yù)應(yīng)當(dāng)是最低限度的。公權(quán)力對公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的干預(yù)，只能發(fā)生在維護(hù)公共利益必要與必須的時候。30在對公權(quán)力進(jìn)行規(guī)制時，特別要強(qiáng)調(diào)正當(dāng)程序與司法救濟(jì)的作用。正當(dāng)程序與司法救濟(jì)體現(xiàn)了以權(quán)利制約權(quán)力及以權(quán)力制約權(quán)力的基本精神，是實(shí)現(xiàn)個人利益與公共利益平衡的重要手段31  通過對中西方土地立法實(shí)踐中公私法關(guān)系的歷史演變軌跡的考察和公法與私法固有品格的解讀，筆者的結(jié)論是我國未來土地立法中的私法制度應(yīng)在公法框架下做出安排。基于土地制度的特殊屬性，私法固然要與公法相協(xié)調(diào)，但公法對私權(quán)的限制必須是基于實(shí)現(xiàn)公共利益不可少的原因，并且控制在最低的限度范圍內(nèi)，“畢竟中國當(dāng)前還處在一個呼喚權(quán)利的時代。32 注釋:1 楊