我國證券市場禁入制度簡析(程合紅--中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)--法律部)

1、我國證券市場禁入制度簡析程合紅中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)法律部上傳時(shí)間：2007-2-19所謂證券市場禁入， 是指對(duì)于那些違反法律、 法規(guī)或者中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡稱“中國證監(jiān)會(huì)”）有關(guān)規(guī)定，情節(jié)嚴(yán)重的有關(guān)責(zé)任人員，中國證監(jiān)會(huì)依法采取的禁止其 在一定期限內(nèi)或終身不得擔(dān)任上市公司董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員或者從事證券業(yè)務(wù)的一種監(jiān)督管理措施。一、我國證券市場禁入制度的產(chǎn)生與發(fā)展證券市場是一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)、高利益、專業(yè)性比較強(qiáng)的市場，也是一個(gè)非常強(qiáng)調(diào)規(guī)范、 重視秩序、講求城信的市場。 證券市場禁入制度的目的，就在于堅(jiān)強(qiáng)對(duì)證券市場的監(jiān)督管理，維 護(hù)證券市場秩序，增強(qiáng)市場誠信，保護(hù)廣大投資者合法權(quán)益；同時(shí)，

2、結(jié)合證券市場的專業(yè)性較強(qiáng)、職業(yè)化程度較高的特點(diǎn)， 有針對(duì)性通過對(duì)這些專業(yè)人員從事職業(yè)活動(dòng)的限制措施，對(duì)其進(jìn)行有效的警示和懲戒，從而促進(jìn)市場活動(dòng)的規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)國家對(duì)證券市場的監(jiān)管目的。 這種制度及相關(guān)做法，在一些發(fā)達(dá)市場國家和地區(qū)，如美國和我國香港地區(qū)等，已經(jīng)得到比 較普遍的確立與運(yùn)用，并發(fā)揮了比較好的效果。在我國，證券市場建立后，就一直在探索如何適當(dāng)?shù)匾牒筒杉{這一制度和措施。1995年，國務(wù)院證券委發(fā)布的證券業(yè)從業(yè)人員資格管理暫行規(guī)定中就規(guī)定：從業(yè)人員取得資格證書并上崗工作后，如違反國家有關(guān)法規(guī)， 除按該有關(guān)法規(guī)進(jìn)行處罰外，中國證監(jiān)會(huì)可視情節(jié)輕重撤銷其資格證書并在一定年限內(nèi)或永久性地拒絕受理

3、其從業(yè)資格申請(qǐng)，且向社會(huì)公告。其中有關(guān)中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)對(duì)有關(guān)從業(yè)人員可“在一定期限內(nèi)或永久行地拒絕受理其從業(yè)資格申請(qǐng)”的規(guī)定內(nèi)容，是我國證券市場禁入制度的雛形之一。 但是，這一規(guī)定還主要是從行政許可的角度進(jìn)行的，也沒有出現(xiàn)“市場禁入”的概念。我國證券市場禁入制度的正式建立，則是從1996年開始的。當(dāng)時(shí)，我國證券市場還處于初創(chuàng)期，經(jīng)過幾年的摸索、發(fā)展，已經(jīng)開始引起投資者的興趣與熱情，市場趨于活躍，但 同時(shí)又比較缺乏完善的法律制度予以規(guī)范和保障，出現(xiàn)了發(fā)展過熱和市場失序的現(xiàn)象，并開始孕育較大的市場風(fēng)險(xiǎn)。 為了解決這些問題，國家決定采取措施， 進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)證券市場的 監(jiān)督管理，引導(dǎo)證券市場健康

4、發(fā)展。同年十二月份，國務(wù)院發(fā)出關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)證券監(jiān)督管理工作的通知，明確規(guī)定“建立證券行業(yè)禁入制度，對(duì)證券高級(jí)管理人員違法、違規(guī)的，除按現(xiàn)行法規(guī)予以處罰外，中國證監(jiān)會(huì)將禁止其在證券行業(yè)中任職；對(duì)投資者嚴(yán)重違規(guī)的， 在一定時(shí)期內(nèi)取消其投資證券的資格?！睘樨瀼亍?zhí)行國務(wù)院決定，加強(qiáng)對(duì)證券市場的監(jiān)督管理，中國證監(jiān)會(huì)于 1997年3月， 發(fā)布了證券市場禁入暫行規(guī)定。對(duì)證券市場禁入的含義和適用范圍、條件、對(duì)象、程序 及后續(xù)執(zhí)行等問題作了較為全面的規(guī)定，市場禁入制度正式在證券行業(yè)確立。隨后，在國務(wù)院于1997年5月批轉(zhuǎn)的國務(wù)院證券委、中國人民銀行、國家經(jīng)貿(mào)委關(guān) 于嚴(yán)禁國有企業(yè)和上市公司炒作股票的規(guī)定中，也

5、對(duì)證券市場禁入制度做了相應(yīng)的規(guī)定。 其第六條明確要求，上市公司炒作股票的，“對(duì)上市公司的主要負(fù)責(zé)人和直接負(fù)責(zé)人，由中國證監(jiān)會(huì)認(rèn)定并宣布為市場禁入者。”為了配合證券市場禁入暫行規(guī)定 實(shí)施，中國證監(jiān)會(huì)在發(fā)布 證券市場禁入暫行規(guī)定 后，又在隨后陸續(xù)出臺(tái) 證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)高級(jí)管理人員任職資格管理暫行辦法（1998年）、證券、期貨投資咨詢管理暫行辦法實(shí)施細(xì)則（1998年）、基金從業(yè)人員資格管理暫行規(guī)定（1999年）、關(guān)于做好基金從業(yè)人員資格注冊(cè)登記工作的通知（2001年）、證券公司管理辦法（2001年）、證券業(yè)從業(yè)人員資格管理辦法（2002年）等規(guī)章和規(guī)范性文件中，作了相應(yīng)的配套規(guī)定。如規(guī)定中國證監(jiān)會(huì)或證券

6、業(yè)協(xié)會(huì)在審核有關(guān)從業(yè)人員的相關(guān)資格時(shí)，發(fā)現(xiàn)其有違規(guī)行為等不適以獲取相應(yīng)資格的，可在一定期限內(nèi)或永久性拒絕受理其資格申請(qǐng)； 另如，有關(guān)規(guī)定還將未被中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)認(rèn)定為市場禁入者，或者已過禁入期作為授予相關(guān)資格的前置條件。此外，2001年國務(wù)院關(guān)于整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序的決定（國發(fā)200111號(hào)），也將對(duì)嚴(yán)重違法違規(guī)的中介機(jī)構(gòu)和人員實(shí)行禁入制度列為整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序的主要內(nèi) 容和工作重點(diǎn)。證券市場禁入制度的建立和施行，在證券市場中產(chǎn)生了極強(qiáng)的震懾效應(yīng)，一批擾亂證券市場正常秩序的“害群之馬”被清除出場，對(duì)加強(qiáng)證券市場監(jiān)管，維護(hù)證券市場秩序，保護(hù) 投資者合法權(quán)益，發(fā)揮了不可替代的重要作用。

7、據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自證券市場禁入暫行規(guī)定發(fā)布實(shí)施至2005年6月，中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)共宣布24人為證券市場永久性禁入者，1人在10年內(nèi)為證券市場禁入者，20人在5年內(nèi)為證券市場禁入者，9人在3年內(nèi)為證券市場禁入者。但是，在證券市場禁入制度的實(shí)施過程中，也遇到了一些阻力，出現(xiàn)了一些不同的認(rèn)識(shí)，影響了該制度的執(zhí)行。 例如，有人認(rèn)為中國證監(jiān)會(huì)所據(jù)以采取市場禁入措施的證券市場禁入暫行規(guī)定，沒有上位法依據(jù)；市場禁入措施屬行政處罰，而證券市場禁入暫行規(guī)定 屬于部門規(guī)章，無權(quán)設(shè)定證券市場禁入措施等。應(yīng)當(dāng)說證券市場禁入作為一項(xiàng)新引入的、比較特殊的市場監(jiān)督管理制度，人們還不夠熟悉，對(duì)其性質(zhì)的認(rèn)識(shí)有不同意見，是正

8、常的；而且證券市場禁入暫行規(guī)定在形式上也確 實(shí)存在效力層級(jí)不高的問題。 但是，這一制度是根據(jù)國務(wù)院的規(guī)定制定的，雖然可能存在一些立法形式上的問題， 但這是在當(dāng)時(shí)特定歷史情況下形成的，不能因此而否認(rèn)其效力與合法性；同時(shí)，關(guān)于證券市場禁入措施的性質(zhì)是否屬于行政處罰的問題，也值得商榷，作為一項(xiàng)主要從英美法系國家和地區(qū)借鑒過來的市場特別監(jiān)管措施，從其內(nèi)容與效力等方面來看，與我國現(xiàn)行法律規(guī)定的有關(guān)行政處罰還是存在差別的。對(duì)此，為了進(jìn)一步明確證券市場禁入制度的地位和作用，保障這一制度的貫徹實(shí)施，2004年1月，國務(wù)院發(fā)布了國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)資本市場改革開放和穩(wěn)定發(fā)展的若干意見（國發(fā)20043號(hào)），進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)提

9、出“對(duì)嚴(yán)重違法違規(guī)、 嚴(yán)重失信的機(jī)構(gòu)和個(gè)人堅(jiān)決實(shí)施市場禁入 措施”的要求，再次對(duì)證券市場禁入制度得予以確認(rèn)。同時(shí)，鑒于當(dāng)時(shí)正在準(zhǔn)備對(duì) 證券法進(jìn)行修訂，有關(guān)方面也提出了在修訂后的證券法中對(duì)該制度進(jìn)行規(guī)定，從法律上予以明確的意見。2005年10月，全國人大常委會(huì)通過了證券法修訂案，并于 2006年1月1 日起實(shí)施。修訂后的證券法第 233條明確規(guī)定，違反法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院證券監(jiān) 督管理機(jī)構(gòu)有關(guān)規(guī)定， 情節(jié)嚴(yán)重的，可以對(duì)有關(guān)責(zé)任人員采取一定期限直至終身的證券市場 禁入措施，為證券市場禁入制度提供了法律依據(jù)，解決了原來暫行規(guī)定上位法依據(jù)不足的問題，從而在法律上完全確立了證券市場禁入措施作為一項(xiàng)法

10、定的監(jiān)督管理措施的性質(zhì)與 地位。根據(jù)修訂后的證券法有關(guān)證券市場禁入制度的規(guī)定，中國證監(jiān)員會(huì)于2006年7月發(fā)布了證券市場禁入規(guī)定，共十三條。同時(shí)，1997年發(fā)布實(shí)施的證券市場禁入暫行規(guī) 定相應(yīng)廢止。二、證券市場禁入制度的主要內(nèi)容根據(jù)證券法和證券市場禁入規(guī)定的有關(guān)規(guī)定，證券市場禁入制度的內(nèi)容主要有 以下幾個(gè)方面：一是明確了證券市場禁入制度的目的，即維護(hù)證券市場秩序， 保護(hù)投資者合法權(quán)益和社會(huì)公共利益，促進(jìn)證券市場的健康穩(wěn)定發(fā)展。二是確立了在采取證券市場禁入措施中以事實(shí)為依據(jù)，公開、公平、公正的執(zhí)法原則，以保證嚴(yán)格執(zhí)法，不枉不縱，真正將那些違反法律、行政法規(guī)或者中國證監(jiān)會(huì)有關(guān)規(guī)定、情 節(jié)嚴(yán)重的極少

11、數(shù)害群之馬，堅(jiān)決清除出證券市場。三是適應(yīng)證券市場實(shí)際情況的需要，依法擴(kuò)大規(guī)定了證券市場禁入人員的范圍。譬如， 證券市場禁入規(guī)定在列舉證券市場禁入人員范圍時(shí)，明確將發(fā)行人、上市公司、證券公司以及證券服務(wù)機(jī)構(gòu)的控股股東、實(shí)際控制人或者控股股東、實(shí)際控制人的董事、 監(jiān)事、高級(jí)管理人員規(guī)定在內(nèi)。這樣，那些躲在幕后、進(jìn)行指揮遙控的危害證券市場的責(zé)任人員，將再難逃避法律的制裁。四是完善了證券市場禁入措施的適用標(biāo)準(zhǔn)。首先，按照有關(guān)責(zé)任人員違法的嚴(yán)重程度， 依法進(jìn)一步地將證券市場禁入的期限劃分為3至5年、5至10年和終身三個(gè)檔次，并明確了適用各檔次的相應(yīng)條件。 其中，對(duì)于那些一般的情節(jié)嚴(yán)重人員，采取3至5年的

12、證券市場禁入措施。如果行為惡劣、嚴(yán)重?cái)_亂證券市場秩序、嚴(yán)重危害投資者利益或者在重大違法活 動(dòng)中起主要作用等情節(jié)較為嚴(yán)重的，可以采取5至10年的證券市場禁入措施。對(duì)于那些嚴(yán)重違法、構(gòu)成犯罪的；行為特別惡劣，嚴(yán)重?cái)_亂證券市場秩序并造成嚴(yán)重社會(huì)影響，或者致 使投資者利益遭受特別嚴(yán)重?fù)p害的；組織、策劃、領(lǐng)導(dǎo)或者實(shí)施重大違法活動(dòng)等情節(jié)特別嚴(yán)重的人員，則可以采取終身的證券市場禁入措施。其次，規(guī)定了對(duì)有關(guān)責(zé)任人員從輕、減輕或免予采取市場禁入措施的制度。例如，有關(guān)責(zé)任人員如果能夠主動(dòng)消除或者減輕違法行為 危害后果、有立功表現(xiàn)表現(xiàn)、受他人指示或脅迫且能主動(dòng)交待違法行為等情節(jié)之一的，可以從輕、減輕或免予采取證券市

13、場禁入措施。第三，對(duì)共同違法中負(fù)不同責(zé)任的人員的責(zé)任承擔(dān)做了區(qū)分。其中，對(duì)負(fù)次要責(zé)任的人員，可以比照應(yīng)負(fù)主要責(zé)任的人員，適當(dāng)從輕、減輕 或免予采取禁入措施。上述規(guī)定，一方面，使得證券市場禁入制度的執(zhí)行有了更為明確的標(biāo)準(zhǔn)，有助于執(zhí)法的規(guī)范化、透明化，促進(jìn)證券市場禁入制度法律效果的發(fā)揮；另一方面，也充分體現(xiàn)了在對(duì)嚴(yán)重違法人員采取證券市場禁入措施時(shí)，根據(jù)案件情況，有重點(diǎn)、有區(qū)別，輕重合宜、寬嚴(yán)有 度的科學(xué)執(zhí)法政策。五是明確了證券市場禁入措施的法律效果。被采取證券市場禁入措施的人員，在禁入期內(nèi)，除不得在原機(jī)構(gòu)從事證券業(yè)務(wù)或擔(dān)任原上市公司董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員職務(wù)外，也不得在其他任何機(jī)構(gòu)中從事證券業(yè)務(wù)

14、或者擔(dān)任其他上市公司董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員職務(wù)。被禁入人員在收到證券市場禁入決定后，應(yīng)立即停止從事證券業(yè)務(wù)或者停止履行上市公司董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員職務(wù)，并由其所在機(jī)構(gòu)在收到證券市場禁入決定后五個(gè)工作日內(nèi)解 除其被禁止擔(dān)任的職務(wù)。六是依法界定了證券市場禁入措施與行政處罰及追究刑事責(zé)任之間的適用關(guān)系。對(duì)違反法律、行政法規(guī)或者中國證監(jiān)會(huì)有關(guān)規(guī)定，情節(jié)嚴(yán)重的有關(guān)責(zé)任人員， 可以單獨(dú)采取證券市場禁入措施，或者一并依法進(jìn)行行政處罰；涉嫌犯罪的，依法移送公安機(jī)關(guān)、人民檢察院， 并可同時(shí)采取證券市場禁入措施。七是在依法追究有關(guān)責(zé)任人員法律責(zé)任的同時(shí)，進(jìn)一步重視了對(duì)其合法權(quán)利的保障。為此，規(guī)定了在采取證券

15、市場禁入措施前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人采取證券市場禁入措施的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人有陳述、 申辯和要求舉行聽證的權(quán)利；規(guī)定了被采取證券市場禁入措施者因同一違法行為同時(shí)被認(rèn)定有罪或者進(jìn)行行政處罰，如果對(duì)其所作有罪認(rèn)定或行政處罰決定被依法撤銷或者變更，并因此影響證券市場禁入措施的事實(shí)基礎(chǔ)或合法性、適當(dāng)性的，依法撤銷或者變更證券市場禁入措施。八是將證券市場禁入制度與市場誠信建設(shè)相結(jié)合。規(guī)定了對(duì)被采取證券市場禁入措施的人員，中國證監(jiān)會(huì)將通過中國證監(jiān)會(huì)網(wǎng)站或指定媒體向社會(huì)公布，并記入被認(rèn)定為證券市場者的誠信檔案。另外，值得說明的是，證券市場禁入制度所適用的對(duì)象范圍是開放性的，不但那些已經(jīng)從事證券業(yè)務(wù)擔(dān)任

16、上市公司董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員的證券行業(yè)內(nèi)的人員可能成為被采取市場禁入的對(duì)象，被從證券市場中驅(qū)逐出去； 那些尚未進(jìn)入證券行業(yè)的人員，如果違反法律、法規(guī)或者國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的規(guī)定，情節(jié)嚴(yán)重的，依法也可以被采取證券市場禁入措施，被攔擋在證券市場之外。同時(shí)，“證券業(yè)務(wù)”的范圍也是開放性的。一九九七年發(fā)布實(shí)行的證券市場禁入暫行 規(guī)定對(duì)證券業(yè)務(wù)的范圍曾作有界定，但是，證券法修訂案和中國證監(jiān)會(huì)發(fā)布實(shí)行的證券市場禁入規(guī)定對(duì)此均沒有進(jìn)行規(guī)定。之所以如此，筆者以為，主要有兩個(gè)方面的考慮因素：一方面是我國的證券市場正在不斷地快速發(fā)展變化之中，有許多創(chuàng)新，證券業(yè)務(wù)的范圍在不斷擴(kuò)展，現(xiàn)階段難以作出比較全面的界

17、定；另一方面是相應(yīng)地為監(jiān)管機(jī)構(gòu)在實(shí)施證券市場禁入措施中留下一定的執(zhí)法空間，以適應(yīng)市場發(fā)展和市場監(jiān)管工作的需要。譬如，對(duì)于犯有嚴(yán)重操縱市場違法犯罪行為的人員，是否應(yīng)當(dāng)禁止其在今后在一定期限內(nèi)或終身再進(jìn)入證券市場從事投資、買賣證券等。三、證券市場禁入制度的主要意義與作用證券法的修訂實(shí)施和證券市場禁入規(guī)定的發(fā)布實(shí)行，一方面使得證券市場禁入制度本身更為健全和更具操作性，另一方面又保障了采取證券市場禁入措施工作的嚴(yán)肅性與 規(guī)范化，充分體現(xiàn)了依法治市、嚴(yán)格執(zhí)法、公平公正的市場監(jiān)管基本要求。應(yīng)當(dāng)說，這是在 我國證券市場發(fā)展進(jìn)入 “后股權(quán)分置時(shí)代”，為維護(hù)證券市場秩序， 促進(jìn)證券市場健康發(fā)展， 所采取的又一項(xiàng)

18、具有制度性和基礎(chǔ)性內(nèi)涵的重大舉措。（一）建立、健全了我國證券市場的凈化機(jī)制證券市場是借助證券的發(fā)行與交易，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源合理配置和有效增值目的的一個(gè)重要平臺(tái)，是各市場主體為從中獲取利益、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)而展開合作與競爭的競技場。在這樣一個(gè)市場中，公平的規(guī)則是基礎(chǔ)，有效的執(zhí)法是保障。特別是那些廣大投資者，他們的投資入市， 一定程度上如同掏錢購票而取得觀賞比賽資格的觀眾，其目的是從公正而精彩的比賽中得到享受、獲得回報(bào)。這是他們的愿望，也是他們的權(quán)利。而比賽一旦被少數(shù)嚴(yán)重犯規(guī)者所攪亂， 他們的權(quán)利將受損。 作為市場的監(jiān)管者， 中國證監(jiān)會(huì)對(duì)那些違反規(guī)則、不守信義、嚴(yán)重破壞場上秩序的“害群之馬”，依法向其亮出紅牌

19、，驅(qū)逐出場，禁止其在一定期限內(nèi)直至終身不 得再入場比賽，是保障比賽能夠照常進(jìn)行、市場能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基本要求。從這個(gè)意義上說， 證券法明文規(guī)定證券市場禁入制度和中國證監(jiān)會(huì)發(fā)布證券市場禁入規(guī)定，就是要建立一個(gè)證券市場的清污、 排污和過濾、篩檢機(jī)制， 將那些違反法律、法規(guī)或者中國證監(jiān)會(huì)規(guī) 定，情節(jié)嚴(yán)重者，從證券市場中清除出去， 并將他們從入場人員名單中篩檢出來，凈化市場，保障場上活動(dòng)的適法有序，使那些懷揣善良?jí)粝攵鴣淼娜?，都有一個(gè)實(shí)現(xiàn)其夢想的公平機(jī)會(huì)。（二）為有效打擊、防范證券市場違法活動(dòng)提供了有力的法律武器證券市場是一個(gè)專業(yè)化程度非常高的市場，從事證券市場活動(dòng)的人員，也往往是一些專業(yè)水平出眾、并以

20、專業(yè)為生的高級(jí)白領(lǐng)人士。他們大多文化水平上乘， 收入頗為豐裕，經(jīng)濟(jì)條件較好，知書懂禮，遵法守紀(jì)。但是，這其中不排除一些為高額利益所誘惑，欲壑難填， 以自己專業(yè)之所長，鋌而走險(xiǎn)，嚴(yán)重違法之輩。在這些人的頭腦中，以為即使被抓，也無非 是罰些款、交些錢就可以了事，不算什么；甚至抱著賭徒心態(tài)，即使本次失手，尚可卷土再 來。正是這樣的一些不良意識(shí)，使得有那么一些人，總是把證券市場的規(guī)則當(dāng)兒戲，總是存在僥幸心理。明知法律規(guī)定嚴(yán)格禁止挪用客戶證券交易結(jié)算資金，在三令五申之下，依然我行我素；雖然曉得占用上市公司資產(chǎn)將損害其他廣大中小投資者合法權(quán)益，仍然樂此不倦， 想盡種種辦法、采用種種手段，把上市公司作為自己的 “吸錢機(jī)器”和“搖錢樹”盡情使喚， 予以掏空。凡此等等，屢禁不止，