政策規(guī)范下城投債發(fā)展的年度關(guān)鍵詞-

1、政策規(guī)范下城投債發(fā)展的年度關(guān)鍵詞現(xiàn)代集團(tuán)投資銀行部宋偉利【摘要】城投公司作為地方政府重要的融資平臺(tái),自始扮演著面向政府和面向市場(chǎng)的雙面角色,其發(fā)展的每一個(gè)階段都離不開(kāi)主管部門規(guī)范性文件的指導(dǎo)與規(guī)制。本文以城投公司發(fā)行城投債為例,梳理了多年來(lái)主管部門對(duì)于地方政府及其平臺(tái)公司的規(guī)范性文件,并以此為脈絡(luò),對(duì)政策規(guī)范下城投債發(fā)展的年度特征進(jìn)行總結(jié),在大的政策背景下對(duì)城投債發(fā)展的良好機(jī)遇進(jìn)行展望?！菊摹砍峭豆?作為全國(guó)各地方政府投融資平臺(tái)的統(tǒng)稱,是伴隨著我國(guó)城市化的進(jìn)程而逐步發(fā)展起來(lái)的。作為地方政府投融資體制改革的產(chǎn)物,城投公司從一開(kāi)始就是帶有政府性質(zhì)的特殊市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體。一方面,其擔(dān)負(fù)著各地方政府進(jìn)

2、行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等政府職能;另一方面,作為獨(dú)立的企業(yè)法人,城投公司以獨(dú)立的姿態(tài)面向市場(chǎng),解決經(jīng)營(yíng)運(yùn)作中的融資等問(wèn)題。在這種特殊的發(fā)展環(huán)境下,城投公司也從單純的地方政府進(jìn)行銀行貸款的載體逐步發(fā)展為包括城投債在內(nèi)的多種融資方式的運(yùn)作主體。城投公司每一階段的發(fā)展都離不開(kāi)政府主管部門的政策規(guī)范,以發(fā)行城投債為例,從2008年至今將近十幾個(gè)政府規(guī)范文件對(duì)城投公司及其發(fā)債行為進(jìn)行規(guī)范。從這一系列規(guī)范中,也不難看出政府主管部門對(duì)于城投公司發(fā)行城投債的政策態(tài)度,也直接導(dǎo)致了城投債的發(fā)行表現(xiàn)出不同的年度關(guān)鍵詞。(一2004年以前:起步探索1991年,上海率先成立城投公司,之后,重慶、廣東等省市也相繼成立。此時(shí)

3、的城投公司純粹是地方政府利用銀行貸款的載體,自身并無(wú)資產(chǎn),公司資本金和項(xiàng)目資本金由財(cái)政撥款,其余以財(cái)政擔(dān)保向銀行貸款。在我國(guó)擔(dān)保法頒布后,明確規(guī)定財(cái)政不能擔(dān)保,城投公司的發(fā)展陷入舉步維艱的境地。此時(shí),地方政府利用平臺(tái)公司進(jìn)行債券融資仍處在起步探索階段,發(fā)債主體集中于直轄市和省級(jí)城投企業(yè)?？傆?jì)發(fā)行的14只城投債中,有9只由上海市城市建設(shè)投資開(kāi)發(fā)總公司發(fā)行,其余都是江蘇、湖南、四川等省級(jí)城建企業(yè)發(fā)行。無(wú)論從發(fā)債規(guī)模、發(fā)債期限,還是從信用級(jí)別及發(fā)行利率來(lái)看,都凸顯出城投債市場(chǎng)保守、不成熟的特點(diǎn)。(二20052008年:快速發(fā)展2004年,為了貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)資本市場(chǎng)改革開(kāi)放和穩(wěn)定發(fā)展的若干意見(jiàn)

4、,繼續(xù)推進(jìn)我國(guó)企業(yè)債券市場(chǎng)改革創(chuàng)新和穩(wěn)步發(fā)展,國(guó)家發(fā)改委根據(jù)公司法、證券法、企業(yè)債券管理?xiàng)l例等規(guī)定,頒布了關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)和加強(qiáng)企業(yè)債券管理工作的通知(發(fā)改財(cái)金20041134號(hào)。通知中明確指出“企業(yè)債券是資本市場(chǎng)重要的融資手段,發(fā)行企業(yè)債券是企業(yè)有效利用社會(huì)資金、開(kāi)展直接融資的重要渠道”,對(duì)發(fā)行企業(yè)債券的條件、批準(zhǔn)及發(fā)行程序、風(fēng)險(xiǎn)防范等問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定,并以附件的形式對(duì)發(fā)債申請(qǐng)材料示范文本做出規(guī)范。這個(gè)文件是主管部門對(duì)我國(guó)企業(yè)債券市場(chǎng)整體做出的規(guī)范性文件,對(duì)城投債的發(fā)展也起到了重要的推動(dòng)作用。城投債被納入地方企業(yè)債范疇,企業(yè)債發(fā)行政策的調(diào)整降低了債券發(fā)行門檻,推動(dòng)了城投債發(fā)行數(shù)量和規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)和擴(kuò)

5、大。在這四年的時(shí)間里,更多的省會(huì)城市及地級(jí)市加入到發(fā)行城投債的行列,地方政府融資平臺(tái)累計(jì)發(fā)行66只債券,平均每年以43%的速度增加。(三2009年:爆發(fā)式發(fā)展2008年,為了應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的影響,國(guó)家實(shí)行積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策,出臺(tái)四萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃以擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求,加快民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境等建設(shè)。為此,各級(jí)地方政府配套資金,加大項(xiàng)目投資以穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),地方政府融資需求空前加大。同年。國(guó)家發(fā)改委發(fā)布關(guān)于推進(jìn)企業(yè)債券市場(chǎng)發(fā)展、簡(jiǎn)化發(fā)行核準(zhǔn)程序有關(guān)事項(xiàng)的通知(發(fā)改財(cái)金20087號(hào),將發(fā)行企業(yè)債券由“批準(zhǔn)制”簡(jiǎn)化為“核準(zhǔn)制”,為城投債的爆發(fā)式發(fā)展提供了政策前提。2009年3月,中

6、國(guó)人民銀行聯(lián)合銀監(jiān)會(huì)發(fā)布關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn),提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái),發(fā)行企業(yè)債等融資工具”。一時(shí)間,各地方政府在擴(kuò)大投資的融資壓力下,面對(duì)著主管部門對(duì)城投債的持續(xù)松綁,紛紛醞釀城投債發(fā)行申報(bào)工作。2009年全國(guó)發(fā)行城投債107家,總計(jì)發(fā)行規(guī)模達(dá)到1606億元。(四2010年:沉寂期地方政府平臺(tái)公司城投債的爆發(fā)式發(fā)展引起了監(jiān)管部門的注意,平臺(tái)公司舉債融資規(guī)模迅速膨脹、運(yùn)作不規(guī)范以及地方政府違規(guī)變相擔(dān)保、償債風(fēng)險(xiǎn)日益加大等問(wèn)題日益凸顯。為此,國(guó)務(wù)院及有關(guān)部位陸續(xù)發(fā)布了系列規(guī)范性文件對(duì)平臺(tái)公司及其發(fā)債行為進(jìn)行規(guī)范。2010年6月,國(guó)務(wù)院發(fā)布

7、關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知(國(guó)發(fā)201019號(hào),對(duì)地方政府融資平臺(tái)公司債務(wù)進(jìn)行清理核實(shí)并區(qū)別對(duì)待,確保平臺(tái)公司債務(wù)償還;對(duì)地方政府融資平臺(tái)公司進(jìn)行清理規(guī)范,明確公益性資產(chǎn)不得作為資本注入平臺(tái)公司;對(duì)地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為進(jìn)行了明確制止。緊接著,財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布關(guān)于貫徹國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知相關(guān)事項(xiàng)的通知(財(cái)預(yù)2010412號(hào),對(duì)于國(guó)務(wù)院19號(hào)文中提到的“清理核實(shí)并妥善處理融資平臺(tái)公司債務(wù)、對(duì)融資平臺(tái)公司進(jìn)行清理規(guī)范、加強(qiáng)融資平臺(tái)公司融資管理及制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾”等問(wèn)題進(jìn)行了細(xì)化明確。為了更加具體規(guī)范地方政府部

8、門舉債和擔(dān)保承諾行為,財(cái)政部還專門發(fā)布了關(guān)于規(guī)范地方各級(jí)政府部門舉債和擔(dān)保承諾行為的通知(財(cái)預(yù)2010437號(hào),重申了我國(guó)擔(dān)保法中有關(guān)地方政府不得作為保證人的規(guī)定,并明確“不得在預(yù)算外與其他單位或企業(yè)簽訂回購(gòu)(BT協(xié)議”。上述三個(gè)文件是國(guó)家主管部門針對(duì)城投公司及其幕后的地方政府在融資沖動(dòng)下暴露出的具體問(wèn)題做出的總體規(guī)范,對(duì)于規(guī)范平臺(tái)公司融資行為、防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)起到了及時(shí)的剎車作用。為了更好的規(guī)范平臺(tái)公司發(fā)行城投債,避免再次出現(xiàn)“蜂擁而上”的局面,國(guó)家發(fā)改委專門發(fā)布了關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府投融資平臺(tái)公司發(fā)行債券行為有關(guān)問(wèn)題的通知(發(fā)改辦財(cái)金20102881號(hào),明確“繼續(xù)支持符合條件的投融資

9、平臺(tái)公司”發(fā)行企業(yè)債,同時(shí)為了防范債券融資風(fēng)險(xiǎn),規(guī)定“償債資金來(lái)源70%以上必須來(lái)自公司自身收益”,經(jīng)營(yíng)收入主要來(lái)自政府公益性項(xiàng)目的,還需提供本級(jí)政府債務(wù)余額和綜合財(cái)力信息。此外,進(jìn)一步強(qiáng)化了城投債的擔(dān)保行為、資產(chǎn)構(gòu)成、募集資金投向及發(fā)債企業(yè)信息披露等內(nèi)容。在上述系列政策的規(guī)范下,全國(guó)各地政府平臺(tái)公司都紛紛面臨著清理整頓的局面,從公司的債務(wù)清理到資產(chǎn)構(gòu)成,從發(fā)債項(xiàng)目的選擇到増信擔(dān)保方式的確定,大多數(shù)平臺(tái)公司的發(fā)債申報(bào)材料都需要進(jìn)行大量修改調(diào)整。城投債的申報(bào)發(fā)行也進(jìn)入了沉寂期。但由于前期申報(bào)排隊(duì)的數(shù)量較多,2010年全年城投債仍然發(fā)行了94家,發(fā)行規(guī)模為1265.5億元。(五2011年:新的窗口

10、期2011年,我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)一直處于高位運(yùn)行,政府在實(shí)行最為嚴(yán)厲的房?jī)r(jià)調(diào)控政策同時(shí),為了滿足居民對(duì)住房的實(shí)際需求,決定加大保障房投入力度。根據(jù)計(jì)劃,2011年開(kāi)工建設(shè)1000萬(wàn)套保障性住房,所需資金約1.3萬(wàn)億,并在整個(gè)“十二五”期間建設(shè)3600萬(wàn)套保障房,各級(jí)政府分解落實(shí)相關(guān)建設(shè)任務(wù)。在這一背景下,資金問(wèn)題又成為了各地方政府完成保障房建設(shè)任務(wù)的重要瓶頸。為此,國(guó)家發(fā)改委研究制定了關(guān)于利用債券融資支持保障性住房建設(shè)有關(guān)問(wèn)題的通知(發(fā)改辦財(cái)金20111388號(hào),明確“地方政府投融資平臺(tái)公司發(fā)行企業(yè)債券應(yīng)優(yōu)先用于保障性住房建設(shè)”,對(duì)于“企業(yè)債券募集資金用于保障性住房建設(shè)的,優(yōu)先辦理核準(zhǔn)手續(xù)”。這一

11、“綠色通道”的開(kāi)辟,又讓地方政府及平臺(tái)公司看到了發(fā)行城投債的希望。國(guó)家主管部門根據(jù)社會(huì)發(fā)展需要,審時(shí)度勢(shì),及時(shí)的為城投債的發(fā)行打開(kāi)了一扇新的窗口,既在一定程度上緩解了地方政府平臺(tái)公司的融資壓力,又支持了國(guó)家保障房的建設(shè)發(fā)展。此外,為了加強(qiáng)企業(yè)債券存續(xù)期間的監(jiān)管,國(guó)家發(fā)改委隨即發(fā)布了關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)企業(yè)債券存續(xù)期監(jiān)管工作有關(guān)問(wèn)題的通知(發(fā)改辦財(cái)金20111765號(hào),對(duì)企業(yè)債券存續(xù)期的系列問(wèn)題,尤其是債券資金用途問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)范,對(duì)于變更募集資金投向的,規(guī)定了嚴(yán)格的表決、備案程序。在“綠色通道”政策的支持下,地方政府平臺(tái)公司城投債迎來(lái)了新的窗口期,2011年全年發(fā)行120家,發(fā)行規(guī)模為1591億元。(

12、六2012年:規(guī)范發(fā)展伴隨著地方政府項(xiàng)目投資規(guī)模的不斷擴(kuò)大,地方政府債務(wù)余額問(wèn)題一度引起各界的極大關(guān)注,中央政府也派出審計(jì)組對(duì)全國(guó)各級(jí)地方政府債務(wù)情況進(jìn)行審計(jì)摸底。從審計(jì)結(jié)果看,我國(guó)地方政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)尚未超出其償債能力。但審計(jì)也發(fā)現(xiàn),部分地區(qū)的債務(wù)償還對(duì)土地出讓收入依賴較大。由于償債能力不足,一些地方政府只能通過(guò)舉借新債償還舊債。針對(duì)這種情況,國(guó)家主管部門在2012年陸續(xù)出臺(tái)了系列規(guī)范政策,加強(qiáng)對(duì)地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管理并逐步規(guī)范地方政府“土地財(cái)政”行為。2012年3月,銀監(jiān)會(huì)發(fā)布關(guān)于加強(qiáng)2012年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)(銀監(jiān)發(fā)201212號(hào),要求對(duì)融資平臺(tái)的存量貸款進(jìn)行

13、“分類管理、區(qū)別對(duì)待”,嚴(yán)格控制新增貸款,并對(duì)平臺(tái)公司按“支持類、維持類、壓縮類”進(jìn)行分類管理,對(duì)于仍被納入“平臺(tái)類”管理的城投公司,其發(fā)債行為將受到一定限制。2012年5月,國(guó)家發(fā)改委發(fā)布關(guān)于開(kāi)展企業(yè)債券發(fā)行人運(yùn)行情況檢查及償債風(fēng)險(xiǎn)排查工作的通知(發(fā)改辦財(cái)金20121198號(hào),明確“對(duì)于及時(shí)披露信息、按時(shí)兌付本息的發(fā)行人,將繼續(xù)支持其通過(guò)企業(yè)債券方式融資。對(duì)于違反存續(xù)期監(jiān)管有關(guān)規(guī)定造成違約的發(fā)行人,不再受理其發(fā)債申請(qǐng)”。2012年10月,國(guó)家發(fā)改委發(fā)布關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)發(fā)債過(guò)程中信用建設(shè)的通知(發(fā)改辦財(cái)金20122804號(hào),明確“已轉(zhuǎn)報(bào)發(fā)債申請(qǐng)但尚未核準(zhǔn)的,需及時(shí)補(bǔ)報(bào)征信記錄;新申請(qǐng)發(fā)債須同時(shí)報(bào)送

14、綜合信用承諾書“,加強(qiáng)企業(yè)發(fā)債融資過(guò)程中的信用建設(shè)。2012年12月,國(guó)家發(fā)改委發(fā)布關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化企業(yè)債券風(fēng)險(xiǎn)防范管理有關(guān)問(wèn)題的通知(發(fā)改辦財(cái)金20123451號(hào),對(duì)企業(yè)債券發(fā)行主體的資產(chǎn)負(fù)債率、償債保障措施、保障房項(xiàng)目手續(xù)、細(xì)化募集資金投向分類、企業(yè)債券擔(dān)保行為、信用評(píng)級(jí)規(guī)范、主承銷商職責(zé)以及城投公司資產(chǎn)注入及重組等問(wèn)題進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定,旨在加強(qiáng)企業(yè)債券風(fēng)險(xiǎn)防范。隨即,財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布了關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知(財(cái)預(yù)2012463號(hào),對(duì)地方政府融資行為進(jìn)行了限制。除了公租房、公路等公益性項(xiàng)目外,地方政府無(wú)法再通過(guò)回購(gòu)、擔(dān)保等方式直接、間接的進(jìn)行項(xiàng)目融資

15、。此外,明確了城投公司與土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的界限,地方政府不得將儲(chǔ)備土地作為資產(chǎn)注入融資平臺(tái)公司,不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)公司償債資金來(lái)源;不得授權(quán)融資平臺(tái)公司承擔(dān)土地儲(chǔ)備職能和進(jìn)行土地儲(chǔ)備融資,不得將土地儲(chǔ)備貸款用于城市建設(shè)以及其他與土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)無(wú)關(guān)的項(xiàng)目。上述規(guī)范性文件的密集發(fā)布,從內(nèi)容來(lái)看更具體,從范圍來(lái)看更全面,既有針對(duì)地方政府的規(guī)定,又有針對(duì)城投公司的規(guī)范;既涉及到債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),又涉及到信用建設(shè);既細(xì)化到具體的資產(chǎn)負(fù)債率、平臺(tái)公司資產(chǎn)注入等具體問(wèn)題,又細(xì)化到償債資金來(lái)源及對(duì)地方政府“土地財(cái)政“的限制?？傮w而言,在經(jīng)歷過(guò)幾年的發(fā)展與積累,平臺(tái)公司城投債的發(fā)展逐漸走向了相對(duì)成熟的

16、規(guī)范發(fā)展期。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),2012年全國(guó)城投債累計(jì)發(fā)行達(dá)到8482億元。(七2013年:重大機(jī)遇在監(jiān)管部門“風(fēng)險(xiǎn)控制”、持續(xù)出臺(tái)規(guī)范性文件的發(fā)展背景下,新的一年平臺(tái)公司城投債的發(fā)展具備了良好的政策環(huán)境。此外,在剛剛結(jié)束的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中,明確將“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化,著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量”作為2013年經(jīng)濟(jì)工作六大任務(wù)之一?；诜€(wěn)增長(zhǎng)與城鎮(zhèn)化的需求,與城鎮(zhèn)化有關(guān)的道路橋梁、保障房、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等將依然成為地方政府的巨大融資需求。有機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè),明年城投債規(guī)模有望達(dá)到一萬(wàn)億元。這對(duì)于各級(jí)地方政府平臺(tái)公司,尤其是縣級(jí)平臺(tái)公司,無(wú)疑是一次重大的發(fā)展機(jī)遇。在良好的發(fā)展機(jī)遇面前,各級(jí)城投公司應(yīng)該提前謀劃,利用好政策機(jī)遇期,通過(guò)發(fā)行城投債支持地方政府發(fā)展建設(shè)。然而,發(fā)行城投債