財政學(xué)--財政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)分析

1、第三章 財政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)分析第一節(jié) 財政支出分類l 我國現(xiàn)行財政支出功能分類按財政支出功能分類，又稱按國家職能分類，過去稱為按費用類別分類。2007年前，依據(jù)國家職能,分別將財政支出分為經(jīng)濟建設(shè)費、社會文教費、國防費、行政管理費和其他支出。2007年1月1日起實施政府收支分類改革。改革后的政府收支分類體系由“收入分類、“支出功能分類、“支出經(jīng)濟分類三局部構(gòu)成。支出功能分類主要反映政府各項職能活動及其政策目標(biāo)。 根據(jù)市場經(jīng)濟條件下政府職能活動情況及國際通行做法，將政府支出分為類、款、項三級。類級科目綜合反映政府的職能活動；款級科目反映為完成政府某項活動的某一方面的工作；項級科目反映為完成某一方

2、面工作所發(fā)生的具體事項。政府收支分類科目(2021)，支出功能分類科目中“類的設(shè)置：201 一般公共效勞、202 外交、203 國防、204 公共平安、205 教育、206 科學(xué)技術(shù)、207文化體育與傳媒、208 社會保障和就業(yè)、209 社會保險基金支出、210 醫(yī)療衛(wèi)生、211 節(jié)能環(huán)保、212 城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、213 農(nóng)林水事務(wù)、214 交通運輸、215 資源勘探電力信息等事務(wù)、216 商業(yè)效勞業(yè)等事務(wù)、217 金融監(jiān)管等事務(wù)支出、218 地震災(zāi)后恢復(fù)重建支出、220國土資源氣象等事務(wù)、221 住房保障支出、222 糧油物資儲藏事務(wù)、227 預(yù)備費、228 國債還本付息支出、229 其他支出

3、、230 轉(zhuǎn)移性支出。 l 我國現(xiàn)行財政支出經(jīng)濟分類按財政支出產(chǎn)生效益的時間分類，這是現(xiàn)代公共經(jīng)濟學(xué)研究財政支出分類的主要方法。分為經(jīng)常性支出、資本性支出、凈貸款三大類。2007年1月1日起實施政府收支分類改革后，支出經(jīng)濟分類設(shè)置類、款兩級科目。1.經(jīng)常性支出維持公共部門正常運轉(zhuǎn)或保障人們根本生活所必需的支出，主要包括人員經(jīng)費、公用經(jīng)費及社會保障支出。經(jīng)常性支出直接構(gòu)成當(dāng)期公共產(chǎn)品的本錢，社會直接受益或當(dāng)期受益，從理論上說，其補償方式應(yīng)該是稅收。2.資本性支出用于購置或生產(chǎn)使用年限在一年以上的耐用品所需的支出。其中有用于建筑廠房、購置機械設(shè)備、修建鐵路和公路等生產(chǎn)性支出，也有用于建筑辦公樓和購

4、置汽車、復(fù)印機等辦公用品等非生產(chǎn)性支出。社會當(dāng)期受益并長期受益，資本性支出的補償方式主要有稅收和國債。政府收支分類科目(2021)，支出經(jīng)濟分類科目中“類的設(shè)置：301 工資福利支出、302 商品和效勞支出、303 對個人和家庭的補助、304 對企事業(yè)單位的補貼、305 轉(zhuǎn)移性支出、306 贈與、307 債務(wù)利息支出、308 債務(wù)還本支出、309 根本建設(shè)支出、310 其他資本性支出、311 貸款轉(zhuǎn)貸及產(chǎn)權(quán)參股、399 其他支出。l 按財政支出與經(jīng)濟活動的關(guān)系分類購置性支出與轉(zhuǎn)移性支出以財政支出是否與商品和效勞相交換為標(biāo)準(zhǔn)，可將全部財政支出分為購置性支出和轉(zhuǎn)移性支出兩類。購置性支出直接表現(xiàn)為政

5、府購置商品和效勞的活動，包括購置進行日常政務(wù)活動所需的或用于國家投資所需的商品和效勞，前者如政府各部門的事業(yè)費，后者如政府各部門的投資撥款。政府通過購置并運用這些商品和效勞來實現(xiàn)國家的職能。轉(zhuǎn)移性支出直接表現(xiàn)為政府資金無償?shù)?、單方面的轉(zhuǎn)移，如補助支出、捐贈支出和債務(wù)利息支出等。第二節(jié) 財政支出規(guī)模分析l 衡量財政活動規(guī)模的指標(biāo)反映財政活動規(guī)模的兩個指標(biāo)衡量財政活動規(guī)?？梢杂秘斦杖牒拓斦С龅慕^對數(shù)量指標(biāo)來表示。但通常是以兩個相對指標(biāo)來表示，即財政收入占GDP (或GNP)的比重和財政支出占GDP (或GNP)的比重。 1.財政支出增長率，以G(%)表示。當(dāng)年財政支出比上年同期財政支出增長的百

6、分比，即同比增長率。用公式表示為：2.財政支出增長的彈性系數(shù)，以Eg表示。財政支出增長率與GDP增長率之比。彈性系數(shù)大于1，說明財政支出增長速度快于GDP增長速度。用公式表示為： 3.財政支出增長邊際傾向，以MGP表示。財政支出增長額與GDP增長額之比。表示GDP每增加一個單位的同時財政支出增加多少，或財政支出增長額占GDP增長額的比例。用公式表示為：美國財政支出增長彈性和增長邊際傾向Eg系數(shù)MGP總支出民用支出總支出民用支出1890-19291929-19501950-19701970-19801.71.91.61.11.81.21.81.210.930.435.934.69.018.526

7、.530.7l 財政支出規(guī)模增長變化的一般趨勢瓦格納法那么一般認(rèn)為，對公共支出增長的最早解釋是19世紀(jì)德國經(jīng)濟學(xué)家與財政學(xué)家瓦格納Adolf Wagner給出的。他考察了當(dāng)時歐洲國家、日本、美國的公共支出記載后發(fā)現(xiàn)，這些國家公共支出的變化趨勢是一致的，即不斷增長的趨勢。19世紀(jì)德國財政學(xué)家瓦格納最先提出財政支出擴張論，他的研究成果被后人稱為“瓦格納法那么，即隨著人均收入的提高，財政支出占GDP的比重也相應(yīng)隨之提高。瓦格納把導(dǎo)致政府支出增長的因素分為政治因素和經(jīng)濟因素。所謂政治因素，是指隨著經(jīng)濟的工業(yè)化，正在擴張的市場與這些市場中的當(dāng)事人之間的關(guān)系會更加復(fù)雜，市場關(guān)系的復(fù)雜化會引起對商業(yè)法律和契

8、約的需要，并要求建立司法組織執(zhí)行這些法律。這樣，就需要把更多的資源用于提供治安和法律設(shè)施。所謂經(jīng)濟因素，是指工業(yè)的開展推動了都市化的進程，人口的居住將密集化，由此將產(chǎn)生擁擠等外部性問題，這樣也就需要政府進行管理與調(diào)節(jié)工作。此外，瓦格納把對于教育、娛樂、文化、保健與福利效勞的公共支出的增長歸因于需求的收入彈性，即隨著實際收入的上升，這些工程的公共支出的增長將會快于GDP的增長。雖然瓦格納只是籠統(tǒng)地談到進入工業(yè)化開展階段之后的一般情形，并沒有清楚地說明國家活動規(guī)模不斷增長的理由，但他的有關(guān)開展期間政府支出份額不斷上升的理論，在市場經(jīng)濟中已經(jīng)得到了較為充分的證實。瓦格納的公共支出增長法那么提出后，對

9、公共財政理論的研究起到了重要影響。后來的許多財政學(xué)家也都把這一廣為奉行的規(guī)律作為分析起點，從不同角度提出了關(guān)于政府支出增長的建設(shè)性理論。 l 財政支出規(guī)模增長變化的一般趨勢梯度漸進增長理論經(jīng)濟學(xué)家皮考克(Alan T. Peacock)和韋斯曼(Jack Wiseman)在1961年出版的?聯(lián)合王國公共支出的增長?書中，對英國1890-1955年間政府支出增長進行了研究，提出了公共支出的“梯度漸進增長論，以說明政府支出的增長趨勢。該理論認(rèn)為，公共支出增長的原因有兩個方面：一種是正常時期的內(nèi)在原因，即在社會的正常開展時期，政府支出增加與GDP增長呈一種線性關(guān)系。另一個原因是政府在非正常時期的外在

10、原因，例如政府在遇到戰(zhàn)爭、自然災(zāi)害與其他社會災(zāi)難時，私人投資和消費能力下降，為了穩(wěn)定社會和開展經(jīng)濟，政府不得不急劇增加支出。當(dāng)社會恢復(fù)正常后，宏觀稅負水平和財政開支都難以回到原來的水平上。因此，每一次較大的經(jīng)濟和社會動亂，都會導(dǎo)致政府公共支出水平上一個新的臺階。他們假定：政府喜歡多花錢，公民不愿意多交稅，公民所能容忍的稅收水平就是對政府開支水平的約束條件。 公共支出增長的內(nèi)在因素：第一，在正常情況下，公民對“可忍受的稅收負擔(dān)是十分穩(wěn)定的，即“租稅容忍水平是穩(wěn)定的。政府的公共支出是比擬穩(wěn)定的。第二，隨著經(jīng)濟的不斷開展，國民收入的提高，以不變稅率征收的平均稅收往往也會隨之而提高，公共支出的絕對規(guī)模

11、是增加的，但是相對規(guī)模并沒有發(fā)生變化。第三，考慮到在稅收中累進的所得稅占整個稅收中的比重越來越大，因而隨著國民收入的增長，稅收收入的增長速度會大于國民收入的增長速度，從而使得公共支出的增長既有絕對規(guī)模的增長，又有相對規(guī)模的增長。公共支出增長的外在原因：是指社會動亂對公共支出造成的壓力，它是政府支出增長超過GDP增長速度的主要原因。當(dāng)社會出現(xiàn)較大的動亂時，如出現(xiàn)戰(zhàn)爭、經(jīng)濟危機時，處理這些突發(fā)性事件需要大量的經(jīng)濟資源，因此公共支出需要大幅提升。2002年2月4日，美國總統(tǒng)布什向國會提交了2002年度預(yù)算法案。受“911事件的影響，2002年度聯(lián)邦政府支出擬到達2.12萬億美元，比2001年增加了3

12、.7%；特別是國防開支和國內(nèi)平安預(yù)算大幅增加，到達3790億美元，比2001年增加14.5%，為過去20年來的最高增幅，其中，陸、海、空軍預(yù)算分別增加14.5%、9.5%和13%，總額為3050億美元，主要用于給軍人加薪，購置精密武器、無人駕駛飛機和其他高科技裝備等。由于預(yù)算法案帶有明顯的軍事傾向，這個法案又被稱為“戰(zhàn)爭法案。資料來源劉怡?財政學(xué)?37頁。由于在特別時期，納稅人有可能接受更高水平的稅收負擔(dān)，使得政府提高公共支出水平的愿望得以實現(xiàn)，當(dāng)這種社會激變過去之后，由于政府不會輕易容許已經(jīng)上升的“租稅容忍水平下降到原有的水平，政府公共支出下降后的水平依然會比激變前高，在此根底上公共支出繼續(xù)

13、以穩(wěn)定的方式向前開展。 他們認(rèn)為，由于社會突發(fā)性事件的出現(xiàn)，會造成三個方面的影響，這三個方面的影響導(dǎo)致了公共支出的增長按照梯度漸進的情形發(fā)生。第一，替代效應(yīng)。皮考克和韋斯曼認(rèn)為，在戰(zhàn)爭等突發(fā)性事件出現(xiàn)時，社會公眾能夠忍受比平時更高的租稅水平，當(dāng)稅收大量增加以滿足公共支出需要時，相應(yīng)地整個社會的私人支出就減少了，這種公共支出替代私人支出的現(xiàn)象被稱為“替代效應(yīng)。在社會動亂結(jié)束之后，公共支出并不會相應(yīng)減少至動亂前的水平，原因是：由于社會動亂造成的后果還需要政府去處理，這種如重建、撫恤、債息處理等事務(wù)需要大量的開支。一個典型的事例是，當(dāng)戰(zhàn)爭結(jié)束之后，政府往往會有大量的債務(wù)，從而負擔(dān)沉重的還本付息的任務(wù)

14、。因而，政府的公共支出水平不會因戰(zhàn)爭結(jié)束而大幅度回調(diào)。第二，審查效應(yīng)。社會突發(fā)性事件的出現(xiàn)，往往會暴露社會存在的許多問題，這些問題使人們認(rèn)識到解決這些問題的重要性，在這種情況下，社會成員就會同意增加稅收，以滿足為解決這些問題所需的財政資金需求。第三，集中效應(yīng)。在正常時期，中央政府和地方政府的職責(zé)分工相對而言是固定的，中央政府想提高自己在財政權(quán)力方面的控制，從而削減地方政府自主權(quán)，集中更多的財政資金，會受到人們的普遍反對。但在社會動亂時期，中央政府的這種做法卻容易受到社會的認(rèn)同，中央政府職能的擴大增大了公共財政收支的規(guī)模。這時，集中效應(yīng)就出現(xiàn)了，由于集中效應(yīng)的出現(xiàn)，使得政府的公共支出規(guī)模趨向于進

15、一步增長。l 財政支出規(guī)模增長變化的一般趨勢鮑莫爾法那么鮑莫爾認(rèn)為，隨著經(jīng)濟的開展，既定數(shù)量的公共產(chǎn)品相對于既定數(shù)量的私人產(chǎn)品其價格會上升，如果對于公共部門活動的需要是無彈性的，就必然會形成公共支出增長的趨勢。這一法那么有時被稱為“相對價格效應(yīng)。鮑莫爾把國民經(jīng)濟分成兩個部門：生產(chǎn)率不斷提高的部門(進步部門)與生產(chǎn)率增長緩慢的部門(非進步部門)，前者是指由于技術(shù)進步及規(guī)模經(jīng)濟造成人均勞動生產(chǎn)率大幅提高的部門，如制造業(yè)；后者是指和進步部門相比，勞動生產(chǎn)率提高緩慢的部門，如效勞業(yè)與政府部門。 在進步部門中，勞動只是一種根本手段，它被用來生產(chǎn)最終產(chǎn)品，因而勞動可以由資本來替代，如以機器代替勞動力，而不

16、影響產(chǎn)品的性能。在非進步部門中，勞動本身就是最終產(chǎn)品，因而勞動投入的減少就可能引起產(chǎn)品性能的改變，如中央政府和地方政府的效勞、手工業(yè)等勞動密集型產(chǎn)業(yè)都可以稱為非進步部門。這些部門的勞動生產(chǎn)率并不是沒有可能提高，而是以很低的速度提高。進步部門的勞動生產(chǎn)率的提高會導(dǎo)致工資率的提高，假定這種提高和勞動生產(chǎn)率提高是同步的。為了防止勞動力從非進步部門流向進步部門，非進步部門的工資率也必須相應(yīng)提高，其增長率與進步部門的工資增長率保持一致?？紤]到非進步部門的生產(chǎn)率提高緩慢，因而其單位本錢會上升。它意味著相對于進步部門而言，非進步部門下一時期的生產(chǎn)本錢是要增加的。于是，鮑莫爾認(rèn)為：如果公共部門的生產(chǎn)率增長比其

17、他經(jīng)濟部門的生產(chǎn)率低，而公共部門的工資水平又要和其他經(jīng)濟部門的工資水平保持同步增長，在其他條件不變的情況下，公共支出將會增加。l 我國財政支出規(guī)模開展變化的特殊性我國改革開放后財政支出增長的根本特征改革開放后，我國財政支出除1980年、1981年兩年負增長外，其余年份均為正增長，年均增長速度“六五時期10.3%，“七五時期9.0%，“八五時期17.2%，“九五時期18.4%，“十五時期16.2%，所以，財政支出增長率根本上是一條曲折上升的曲線。中國財政支出占GDP比重呈先逐年下降然后又逐年上升的特征。1995年以前下滑，1996年停止下滑，1997年開始上升且速度較快。l 我國財政支出規(guī)模開展

18、變化的特殊性我國財政支出占GDP比重開展變化原因的分析在經(jīng)濟體制改革前，我國財政支出占GDP的比重是比擬高的，這是由當(dāng)時的方案經(jīng)濟體制決定的。經(jīng)濟體制改革后，為調(diào)動微觀主體的積極性，實行向國有企業(yè)讓利和提高城鄉(xiāng)居民收入的政策，財政收入增長放慢了，財政支出增長彈性和增長邊際傾向出現(xiàn)了下滑。隨著經(jīng)濟改革的逐步到位和GDP的增長，財政支出增長由下滑轉(zhuǎn)為上升。 Eg、MGP以及財政支出占GDP的比重都是1996年停止下降，1997年開始上升。中國財政支出增長彈性和增長邊際傾向年份Eg系數(shù)MGP19781980198519901995199720002001200220032004200520212.5

19、0-0.350.710.930.681.491.931.811.720.920.881.262.5166-11171681728293017202350l 財政支出的影響因素及合理規(guī)模選擇的路徑影響財政支出規(guī)模的宏觀因素分析1.經(jīng)濟性因素主要指經(jīng)濟開展的水平、經(jīng)濟體制以及中長期開展戰(zhàn)略和當(dāng)前經(jīng)濟政策等。 2.政治性因素對財政支出規(guī)模的影響主要表達在三個方面：一是政局穩(wěn)定狀況；二是政體結(jié)構(gòu)和行政效率；三是政府干預(yù)政策。 l 財政支出的影響因素及合理規(guī)模選擇的路徑影響財政支出規(guī)模的微觀因素分析將市場有效供給原理運用到政府公共產(chǎn)品的供給中，通過影響財政支出增長的變量，如公共產(chǎn)品的需求、公共產(chǎn)品的本錢

20、和價格、公共產(chǎn)品的質(zhì)量、生產(chǎn)組織形式等，來分析和研究財政支出規(guī)模。如本錢效益分析法、最小費用法、編制部門預(yù)算、政府采購制度等，都是從微觀管理入手，提高財政支出效益，控制財政支出規(guī)模。 l 財政支出的影響因素及合理規(guī)模選擇的路徑政治決策程序財政是一種與政治聯(lián)系最緊密的經(jīng)濟問題，因而政治決策必然是確定財政支出規(guī)模的重要因素。財政支出規(guī)模隨著經(jīng)濟開展而逐步上升，到達一定階段而相對穩(wěn)定，但各經(jīng)濟興旺國家相對穩(wěn)定的財政支出規(guī)模水平是不同的，美國財政支出占GDP的比重只有35%左右，而英法那么高達50%左右。所以，財政支出的最正確水平，除由市場運行自發(fā)形成外，無疑還含有政治決策的因素。 我國的市場經(jīng)濟體制

21、是在政府推動下建立和形成的，因而政治決策對我國財政支出開展變化以及最終形成最正確的相對穩(wěn)定水平具有決定性作用。第三節(jié) 財政支出結(jié)構(gòu)分析l 關(guān)于財政支出結(jié)構(gòu)開展變化的學(xué)說馬斯格雷夫和羅斯托的經(jīng)濟開展階段論馬斯格雷夫(Richard A. Musgrave)和羅斯托(W. W. Rostow)在對經(jīng)濟開展史料及整個經(jīng)濟開展過程中公共支出增長形勢進行深入研究的根底上，提出了公共支出增長的經(jīng)濟開展階段理論。馬斯格雷夫和羅斯托把經(jīng)濟開展階段分為三個局部：經(jīng)濟開展的早期階段、經(jīng)濟開展的中期階段、經(jīng)濟開展的成熟階段。 在經(jīng)濟開展的早期階段，公共產(chǎn)品，尤其是經(jīng)濟開展所必需的社會根底設(shè)施，如法律、秩序、教育、公

22、路、橋梁等往往供給缺乏。于是，政府為促進經(jīng)濟的高速增長，必須進行必要的根底設(shè)施和人力資本投資。這種公共部門的大量支出對于早期階段的經(jīng)濟起飛必不可少。當(dāng)經(jīng)濟開展進入中期階段后，社會根底設(shè)施供求趨于平衡，公共部門投資逐漸讓位給日益增長的私人投資。但由于市場失靈問題的存在，政府必須加強對經(jīng)濟的干預(yù)，來矯正、彌補市場機制的缺乏，為此也必然導(dǎo)致政府公共支出的增長。 隨著經(jīng)濟開展由中期階段進入成熟階段，公共支出的結(jié)構(gòu)會發(fā)生變化。公共支出的主要對象將從提供社會根底設(shè)施轉(zhuǎn)向提供教育、保健和社會福利等方面。由于人口的增加和人均生活水平的提高，這種支出結(jié)構(gòu)的變化也必然帶來公共支出規(guī)模的不斷擴大。馬斯格雷夫關(guān)于公共支出增長的經(jīng)濟開展階段理論，根據(jù)經(jīng)濟開展階段的不同需要，解釋了公共支出增長的原因，強調(diào)了在不同的經(jīng)濟開展階段，政府支出的增長速度和結(jié)構(gòu)是不同的。l 關(guān)于財政支出結(jié)構(gòu)開展變