改革我國石油管理體制的主要思路

1、改革我國石油管理體制的主要思路    我國的石油管理體制近些年來一直處于不斷變革狀態(tài)，目前的體制具有其一定的合理性，但仍需進(jìn)一步改革，才能適應(yīng)我國石油工業(yè)發(fā)展的需要。 我國石油管理體制的現(xiàn)狀與不足1998年之前，我國的石油管理體制與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，采取的是政企合一、政府直接經(jīng)營的模式。1998年之后，以市場(chǎng)化改革為導(dǎo)向，為了適應(yīng)世界石油工業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)，中央政府對(duì)石油工業(yè)體制進(jìn)行了根本性的改革，撤銷了石油部，將其行政職能并入各相關(guān)國家機(jī)關(guān)，設(shè)立了三大國有石油公司，使其成為真正的市場(chǎng)經(jīng)營主體。2003年，中央政府又在國家發(fā)展和改革委員會(huì)下設(shè)立了

2、國家能源局，使其從事包括石油在內(nèi)的有關(guān)能源的管理工作。鑒于我國能源供應(yīng)形勢(shì)的嚴(yán)峻和油價(jià)高企，2005年中央政府又成立了國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組。目前石油管理體制上的問題主要是：首先，政出多門，效率低下是現(xiàn)行體制的主要弊端。當(dāng)前石油行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入價(jià)格、稅收以及企業(yè)運(yùn)行管理分別隸屬于不同部門，存在著職能交叉、重疊問題；另一方面，也存在職能分散、缺位和職責(zé)不清問題。而目前我國還沒有完整的能源法律，更缺乏專門的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，相關(guān)的法律法規(guī)體系尚未形成，造成行業(yè)和市場(chǎng)管理無法可依，政策制定的隨意性大。其次，新成立的國家能源局，職權(quán)有限，缺乏足夠的權(quán)威。能源局的職責(zé)相當(dāng)于過去的石油部、電力部和煤炭部，實(shí)施對(duì)石油、天然

3、氣、煤炭、電力等能源的管理。但能源局的職權(quán)非常分散，以石油工業(yè)為例，對(duì)上游的油氣勘探開發(fā)，能源局只管規(guī)劃，不管具體項(xiàng)目。成品油市場(chǎng)建設(shè)歸發(fā)改委經(jīng)濟(jì)運(yùn)行局管理，而下游的煉廠則由發(fā)改委工業(yè)司管理。而且，能源局人員編制僅30人，在行政級(jí)別上只是一個(gè)局級(jí)單位，顯然也無法承擔(dān)繁重且專業(yè)性極強(qiáng)的管理工作。第三，石油工業(yè)面臨的國內(nèi)和國際形勢(shì)對(duì)現(xiàn)行的管理體制提出了挑戰(zhàn)。在國內(nèi)，石油業(yè)形成了寡頭壟斷的格局，惡意競(jìng)爭(zhēng)，市場(chǎng)混亂的情況比較嚴(yán)重。同時(shí)，石油工業(yè)受國外因素的影響越來越大，這不僅表現(xiàn)在石油價(jià)格上，也表現(xiàn)在石油供給和石油企業(yè)在海外開拓市場(chǎng)和展開競(jìng)爭(zhēng)方面。我國石油企業(yè)要拓展國際市場(chǎng)，一方面需要提高自身的實(shí)力，

4、整合力量，另一方面需要國家層面的石油外交為其提供支持，而我國現(xiàn)行的管理體制顯然無法適應(yīng)這一要求。因此，改革我國現(xiàn)行石油管理體制勢(shì)在必行。改革的方向是在遵循由市場(chǎng)配置石油資源的前提下，依據(jù)行政法原理來改革石油管理體制，即建立我國的石油行政法律制度。建立完善我國石油行政法律制度體系石油行政法律制度的基本目標(biāo)是維護(hù)石油安全，避免石油市場(chǎng)過度波動(dòng)，維護(hù)油價(jià)穩(wěn)定，保證國家石油戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。為此，首先必須依法定程序建立石油工業(yè)的行政法律主體，即確立國家對(duì)石油工業(yè)的行政主管部門。其次，要明確行政主管部門的權(quán)限，即其管理的主要內(nèi)容。筆者認(rèn)為，石油行政主管部門其管理只是宏觀上的管理，主要分為對(duì)內(nèi)和對(duì)外兩個(gè)方面：對(duì)

5、內(nèi)主要是保證石油安全，包括建立、運(yùn)營國家石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備和維護(hù)油價(jià)穩(wěn)定。為避免出現(xiàn)政企合一的弊端，可以借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，在行政主管部門內(nèi)設(shè)立獨(dú)立的石油監(jiān)管委員會(huì)。對(duì)外，主要是開展石油外交，為石油企業(yè)開拓國際市場(chǎng)提供支持。我國的石油管理體制的變革從法律創(chuàng)新的角度看，主要包括行政主體法律制度、石油監(jiān)管法律制度、石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備法律制度、石油價(jià)格法律制度和其他制度如石油稅收、石油金融和期貨交易制度等。應(yīng)設(shè)立國家能源部設(shè)立在發(fā)改委下的能源局，由于成立時(shí)間較短、權(quán)限和編制的有限性，導(dǎo)致在國內(nèi)石油領(lǐng)域出現(xiàn)了“只見企業(yè)，不見國家”的現(xiàn)象。而國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組只是一個(gè)咨詢研究機(jī)構(gòu)，并不承擔(dān)具體的行政職能。鑒于我國石油工業(yè)

6、面臨的客觀形勢(shì)，我國應(yīng)逐步設(shè)立更高級(jí)別的石油(包括其他能源)行政管理機(jī)關(guān)(以下稱為能源部)。1988年我國曾設(shè)立政企合一的能源部，由于其職能無法發(fā)揮，4年后就被撤銷。因此，有人認(rèn)為在當(dāng)前各大石油公司都是壟斷型的國有企業(yè)的情形下，成立能源部又會(huì)出現(xiàn)政企不分的弊端，使石油管理體制的變革流于形式。但應(yīng)該看到，設(shè)立高級(jí)別和有權(quán)威的能源部是十分必要的。因?yàn)椋?jīng)過這些年的發(fā)展，我國石油工業(yè)市場(chǎng)化的框架已基本形成，更重要的是目前我國石油工業(yè)面臨的形勢(shì)已發(fā)生了根本性的變化，我國的石油工業(yè)現(xiàn)在已成為世界石油工業(yè)的一部分，石油短缺和高油價(jià)已為國民經(jīng)濟(jì)帶來了很大風(fēng)險(xiǎn)，大力開拓國際市場(chǎng)也離不開政府層面的支持。各種能源

7、如石油、煤炭和電力之間互補(bǔ)和替代性比較強(qiáng)，需要權(quán)威的部門進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在這種情況下，如果不改革我國現(xiàn)行的能源管理體制，將有可能延誤石油等能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)一放大國民經(jīng)濟(jì)面臨的能源風(fēng)險(xiǎn)。為避免設(shè)立能源部出現(xiàn)政企不分的現(xiàn)象，可以一方面依法對(duì)能源部的職責(zé)進(jìn)行明確規(guī)定，同時(shí)，通過設(shè)立石油(能源)監(jiān)管委員會(huì)來實(shí)現(xiàn)執(zhí)監(jiān)分離。能源部的職責(zé)主要是在宏觀的協(xié)調(diào)和管理方面，主要應(yīng)包括制定國家石油戰(zhàn)略和負(fù)責(zé)石油(能源)規(guī)劃，并保證其落實(shí)；制定相關(guān)政策法規(guī)，進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督；開展石油外交，維護(hù)我國石油企業(yè)在海外的利益；保證石油的連續(xù)、穩(wěn)定供給，防范石油風(fēng)險(xiǎn)等。能源業(yè)是一個(gè)非常強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略規(guī)劃的行業(yè)，規(guī)劃則必須以科學(xué)決策和技術(shù)

8、創(chuàng)新為基礎(chǔ)。如在美國能源部中，其工作人員大部分為科研人員，能源部也是該國在基礎(chǔ)科學(xué)研究方面最主要的管理和資助機(jī)構(gòu)，下設(shè)24個(gè)國家實(shí)驗(yàn)室和大型科學(xué)實(shí)驗(yàn)設(shè)施。這些值得我國在設(shè)立能源管理機(jī)構(gòu)時(shí)予以參考借鑒。建立石油監(jiān)管制度在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，石油作為一種資源，當(dāng)然應(yīng)由市場(chǎng)進(jìn)行配置。但由于石油是特殊的資源，石油市場(chǎng)往往存在著市場(chǎng)失靈的現(xiàn)象，因此就需要政府的介入，這是美國、加拿大、英國等發(fā)達(dá)國家在石油領(lǐng)域存在石油監(jiān)管制度的經(jīng)濟(jì)原因。我國作為一個(gè)石油大國，為維護(hù)石油市場(chǎng)的穩(wěn)定與效率，應(yīng)當(dāng)逐步設(shè)立石油監(jiān)管制度。鑒于目前我國的石油行業(yè)已形成了寡頭壟斷的態(tài)勢(shì)，為避免政企不分的弊端，我國石油工業(yè)的管理體制應(yīng)逐步過渡

9、到政(執(zhí))監(jiān)分離，即借鑒西方國家的成熟經(jīng)驗(yàn)，在能源部下設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的能源監(jiān)管委員會(huì)，賦予其在能源領(lǐng)域獨(dú)立的行政處罰權(quán)。能源監(jiān)管會(huì)應(yīng)像國外那樣由技術(shù)、法律和經(jīng)濟(jì)方面的專家組成。其監(jiān)管的重點(diǎn)一是對(duì)進(jìn)入石油行業(yè)的監(jiān)管，即依照行政許可法對(duì)哪些企業(yè)可以開采石油天然氣資源進(jìn)行監(jiān)管；二是對(duì)石油行業(yè)存在市場(chǎng)失靈的情況即保持自由競(jìng)爭(zhēng)的監(jiān)管。還有，提供石油天然氣行業(yè)的信息和咨詢服務(wù)。 改革石油價(jià)格制度 油價(jià)波動(dòng)對(duì)我國的經(jīng)濟(jì)已帶來了很大風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)油價(jià)進(jìn)行合理調(diào)控并完善我國石油價(jià)格的形成機(jī)制對(duì)維護(hù)石油安全非常重要。我國現(xiàn)行的石油價(jià)格制度從形式上看已與國際接軌，但從形成機(jī)制上并未體現(xiàn)市場(chǎng)規(guī)律。其不足之

10、處有：一是具有被動(dòng)性與滯后性。我國石油定價(jià)機(jī)制是國家根據(jù)國際價(jià)格調(diào)整國內(nèi)油價(jià)，形式上使國內(nèi)外的石油企業(yè)同臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)，但實(shí)際上是被動(dòng)跟隨國際油價(jià)態(tài)勢(shì)，未充分考慮國內(nèi)成本與供求關(guān)系，時(shí)間上的滯后性造成了國內(nèi)市場(chǎng)的反應(yīng)遲緩。二是市價(jià)機(jī)制的過于透明性，為惡意炒作提供了便利。目前國際石油現(xiàn)貨市場(chǎng)的價(jià)格是由美國紐約交易所、英國國際石油交易所的石油期貨價(jià)格引導(dǎo)的，在我國當(dāng)前沒有石油期貨交易的情況下，這種機(jī)制非常透明，專業(yè)人士可以通過公式計(jì)算出下個(gè)月的我國國內(nèi)油價(jià)，甚至可以精確到小數(shù)點(diǎn)后的幾位數(shù)。這為惡意炒作提供了便利。三是購買方式具有缺陷。與前述兩點(diǎn)相結(jié)合，按照現(xiàn)行的采購方式，在中國石油企業(yè)與外商簽約現(xiàn)貨遠(yuǎn)期合同后，雙方約定以交貨前后一段時(shí)間里國際上普氏公開市場(chǎng)收盤價(jià)的