國有資產(chǎn)信托監(jiān)管問題探微

1、國有資產(chǎn)信托監(jiān)管問題探微    摘 要：國有資產(chǎn)信托監(jiān)管是國有資產(chǎn)信托的關(guān)鍵。首先，建立以政府監(jiān)管、行業(yè)自律與市場(chǎng)約束三位一體的監(jiān)管主體體系，是實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任的市場(chǎng)合理分散和匹配、促進(jìn)國有資產(chǎn)信托市場(chǎng)健康穩(wěn)步發(fā)展的重要保障。其次，從制度層面上建立和完善國有資產(chǎn)信托管理制度。關(guān)鍵詞：國有資產(chǎn)信托；監(jiān)管；完善中圖分類號(hào)：C935 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2012）02-0085-02一、我國國有資產(chǎn)信托監(jiān)管現(xiàn)有模式信托法的有關(guān)規(guī)定保證了國有資產(chǎn)信托的構(gòu)建，然而信托業(yè)監(jiān)管的混亂，國有資產(chǎn)信托發(fā)展的不成熟，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的制

2、約性決定了國有資產(chǎn)信托監(jiān)管的重要性。目前，很多國家在銀行業(yè)和其他金融服務(wù)業(yè)的監(jiān)管仍采用分業(yè)經(jīng)營的體制，我國也不例外。在借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和充分考慮到我國國情的基礎(chǔ)上，我國從大一統(tǒng)的金融監(jiān)管體制過渡到現(xiàn)階段的分業(yè)經(jīng)營和分業(yè)監(jiān)管體制，它適應(yīng)了中國初步建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展的狀況，有效地保障了金融業(yè)的穩(wěn)健運(yùn)營1。信托業(yè)和金融市場(chǎng)的發(fā)展，以及我國的國情決定了我國國有資產(chǎn)信托為雙重監(jiān)管模式。其一是政府的監(jiān)管，其二是信托行業(yè)的監(jiān)管。前者是國有資產(chǎn)管理的必然選擇，而后者是國有資產(chǎn)信托良好運(yùn)行的必經(jīng)之路。國有資產(chǎn)任何形式的利用以及形態(tài)上的轉(zhuǎn)換都要經(jīng)過政府的審查，包括審計(jì)評(píng)估、資產(chǎn)出讓、監(jiān)督管理、產(chǎn)權(quán)交

3、易等，需要嚴(yán)格執(zhí)行政府的規(guī)定；而來自信托業(yè)的監(jiān)管是國有資產(chǎn)信托的重要部分。一方面，各級(jí)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)代表國家履行著對(duì)國有資產(chǎn)出資人的監(jiān)管職能；另一方面，國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)按照銀行業(yè)監(jiān)督管理法的規(guī)定對(duì)信托投資公司這一非銀行金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管2。二、我國國有資產(chǎn)信托監(jiān)管模式的缺陷如上文所述關(guān)于信托業(yè)監(jiān)管現(xiàn)狀的闡述，決定了國有資產(chǎn)信托監(jiān)管的特殊性。不僅由政府監(jiān)管，而且離不開信托行業(yè)的特殊監(jiān)管。然而，由于信托業(yè)發(fā)展的不均衡，導(dǎo)致我國國有資產(chǎn)信托存在缺陷。1.監(jiān)管效率低下政府干預(yù)權(quán)力的無限擴(kuò)張，會(huì)導(dǎo)致設(shè)置龐大的機(jī)構(gòu)，超出政府應(yīng)該調(diào)控的范圍，妨礙市場(chǎng)機(jī)制作用的正常發(fā)揮?；蛘?，由于政府制定法規(guī)

4、、政策的失誤和實(shí)施措施不得力，也會(huì)出現(xiàn)政府的無效干預(yù)。而我國監(jiān)管模式的雙重性也決定了兩個(gè)監(jiān)管主體的同時(shí)監(jiān)管，很可能會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管責(zé)任的互相推諉。這樣便降低了監(jiān)管的效率。而由于政府監(jiān)管實(shí)施的滯后性、法規(guī)的失誤性和監(jiān)管機(jī)關(guān)執(zhí)法的不嚴(yán)厲性以及信托業(yè)法規(guī)和政府監(jiān)管法規(guī)的相對(duì)沖突等原因很可能會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管失靈的狀態(tài)。因此，雖然說監(jiān)管部門雙重性的監(jiān)管是必要的，但是這樣的狀態(tài)很可能導(dǎo)致監(jiān)管的效率低下，甚至是監(jiān)管失靈。2.政府監(jiān)管的失效由于政府對(duì)于國有資產(chǎn)的監(jiān)管總是根源于強(qiáng)制性的制度變遷，通過監(jiān)管部門利用行政權(quán)力對(duì)信托機(jī)構(gòu)和信托行業(yè)實(shí)施規(guī)制和約束，促進(jìn)其依法進(jìn)行，然而由于缺乏內(nèi)發(fā)的能動(dòng)性，缺乏對(duì)監(jiān)管的自動(dòng)性，而使得和

5、信托行業(yè)的監(jiān)管產(chǎn)生抵觸，從而造成兩者的互相沖突，使國有資產(chǎn)信托的監(jiān)管無跡可循。而實(shí)施機(jī)制的有效性作為監(jiān)管行業(yè)的關(guān)鍵。政府監(jiān)管在執(zhí)法、守法方面的成本效應(yīng)使得“監(jiān)管越緊，成本越高，不僅是監(jiān)管自身的直接成本，而更重要的是對(duì)金融機(jī)構(gòu)提供的更低廉、更富創(chuàng)造性和產(chǎn)品的豐富性多樣性與服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)力施加了限制，這最終將有損于消費(fèi)者。而政府監(jiān)管的決策往往是由于政府作出的，雖然基礎(chǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，但是由于其主觀性，很可能導(dǎo)致政府決策的失誤。過度的市場(chǎng)監(jiān)管體制，不僅不能保證國有資產(chǎn)信托的順利運(yùn)行，反而會(huì)降低國有資產(chǎn)信托的可行性，從而導(dǎo)致資源配置的失效。而其與信托行業(yè)監(jiān)管制度的不融洽性，導(dǎo)致監(jiān)管制度真空地帶，給國有資產(chǎn)信

6、托的監(jiān)督管理帶來了漏洞，從而導(dǎo)致國有資產(chǎn)信托空有信托之名，而無信托之實(shí)。3.行業(yè)自律性的缺失縱觀國外，行業(yè)自律性一直是經(jīng)濟(jì)法里一直強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)，它加強(qiáng)了行業(yè)自身的監(jiān)管體制，不是依靠外部的督促，而是依靠?jī)?nèi)在的自省、自控、自律來完成行業(yè)自身的監(jiān)管。在美國，國有資產(chǎn)信托管理也不例外，依舊遵從行業(yè)內(nèi)部的自控。建立以政府監(jiān)管、行業(yè)自律與市場(chǎng)約束三位一體的監(jiān)管主體體系，是實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任的市場(chǎng)合理分散和匹配、促進(jìn)國有資產(chǎn)信托市場(chǎng)健康穩(wěn)步發(fā)展的重要保障2。然而，從目前看來，我國的行業(yè)自律體制發(fā)展并不完善。行業(yè)自律發(fā)展不足，市場(chǎng)機(jī)制約束的不健全，使得政府監(jiān)管體系中承擔(dān)的責(zé)任極重，其風(fēng)險(xiǎn)能力與責(zé)任并

7、不相匹配，進(jìn)而導(dǎo)致如果放松行業(yè)監(jiān)管則導(dǎo)致監(jiān)管不力。如果對(duì)行業(yè)監(jiān)管過于嚴(yán)厲，這會(huì)限制市場(chǎng)準(zhǔn)入，從而造成了行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力下降。而國有資產(chǎn)信托行業(yè)的自律性目前并未得到較大程度的改善，從而造成了并不能從行業(yè)內(nèi)部來約束國有資產(chǎn)信托的監(jiān)管體制，這樣也造成了監(jiān)管只能從外部來規(guī)制，而無法自發(fā)的規(guī)制，降低了監(jiān)管體制的主動(dòng)性。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，加強(qiáng)行業(yè)自律是行業(yè)監(jiān)管的法寶，是行業(yè)監(jiān)管的首要選擇，加強(qiáng)了行業(yè)自律性才能更好地完善我國的國有資產(chǎn)信托的監(jiān)管。而上述的進(jìn)退兩難的機(jī)制導(dǎo)致監(jiān)管體系構(gòu)成要素的失衡，責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)不能有效分散，造成了監(jiān)管當(dāng)局在監(jiān)管政策取向方面不具有穩(wěn)定性，對(duì)監(jiān)管政策不能形成穩(wěn)定的預(yù)測(cè)。三、國有資產(chǎn)信托監(jiān)管機(jī)制的

8、完善國有資產(chǎn)信托監(jiān)管作為國有資產(chǎn)信托運(yùn)行的重要部分，它的完善能使國有資產(chǎn)信托的運(yùn)行具有良好的可行性，解決了國有資產(chǎn)信托的后顧之憂。筆者將從以下方面來探討國有資產(chǎn)信托監(jiān)管機(jī)制的完善。1.行業(yè)自律性的提高信托行業(yè)的自律是不可缺少的市場(chǎng)管理者，其通過內(nèi)部建立的機(jī)制來有效地約束經(jīng)營行為和交易行為，從而減緩了因?yàn)楸O(jiān)管機(jī)制的建立而引發(fā)的行業(yè)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)的沖突。而政府監(jiān)管和國有資產(chǎn)信托行業(yè)的監(jiān)管只是外部的強(qiáng)制效應(yīng)，其對(duì)監(jiān)管的效率及效力無法與行業(yè)內(nèi)部的自律機(jī)制相媲美。利用行業(yè)內(nèi)部的自律效應(yīng)可以從內(nèi)部進(jìn)行自我約束、自我管理，充分發(fā)揮內(nèi)部約束的效果，與政府及國有資產(chǎn)信托行業(yè)的監(jiān)管相互配合，相互輝映，以達(dá)到監(jiān)管行業(yè)的

9、最高效率。而國有資產(chǎn)信托內(nèi)部的自律也是國有資產(chǎn)信托行業(yè)監(jiān)管和政府監(jiān)管的基礎(chǔ)。由于自律組織出于行業(yè)信譽(yù)和行業(yè)自律組織的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范較之法律規(guī)定而言要高出很多，這些高標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管規(guī)范在信托產(chǎn)品市場(chǎng)的第一線進(jìn)行實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控，可以在很大程度上彌補(bǔ)政府金融監(jiān)管部門監(jiān)管能力的局限性，不但會(huì)節(jié)約實(shí)施有效監(jiān)管的成本，而且會(huì)提高整個(gè)信托市場(chǎng)的監(jiān)管效率，成為政府監(jiān)管的有益補(bǔ)充。金融行業(yè)的行業(yè)自律可以督促各個(gè)參加者相互監(jiān)督，發(fā)揮其相互間的監(jiān)督作用。參與自律組織可以自己制定有效的規(guī)制，從而促進(jìn)行業(yè)監(jiān)管的有效發(fā)展，并節(jié)約了政府的監(jiān)督成本，維護(hù)了交易的快捷和安全，維護(hù)了行業(yè)的信譽(yù)。2.受托人審核機(jī)制的設(shè)立由于國有

10、資產(chǎn)資金數(shù)額都較大，且關(guān)系到國家的經(jīng)濟(jì)，所以受托人也要謹(jǐn)慎選之。因此，筆者認(rèn)為有必要加強(qiáng)國有資產(chǎn)信托受托人選任機(jī)制，建立國有資產(chǎn)信托的受托人選人制度，不但是確保國有資產(chǎn)信托財(cái)產(chǎn)安全的根本性要求，而且也是事關(guān)國有資產(chǎn)信托經(jīng)營成敗的關(guān)鍵性因素?，F(xiàn)代信托法對(duì)于受托人的選任多是立足于事前的預(yù)防性措施，并以此確立受托人嚴(yán)格的忠實(shí)、謹(jǐn)慎義務(wù)為中心的現(xiàn)代受托人法的體制3。筆者認(rèn)為，建立我國國有資產(chǎn)信托受托人選任制度根本目的是為了加強(qiáng)對(duì)國有資產(chǎn)信托的事前監(jiān)督和管理，確保國有資產(chǎn)的安全，確保國有資產(chǎn)的增值和保值。第一 ，提升受托人的專業(yè)化。受托人是國有資產(chǎn)信托關(guān)系中最重要的當(dāng)事人之一，其對(duì)國有資產(chǎn)信托的效率和安

11、全影響巨大。英美法系國家都較注重受托人的專業(yè)技能。而誠信、謹(jǐn)慎、忠實(shí)、保密等義務(wù)是受托人的基本義務(wù)。但是作為國有資產(chǎn)管理信托的受托人只憑以上幾點(diǎn)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足的，國有資產(chǎn)管理信托應(yīng)該進(jìn)一步縮小受托人的范圍。有學(xué)者認(rèn)為國有資產(chǎn)管理信托的受托人應(yīng)為專業(yè)化的信托公司或?qū)I(yè)化的國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)如國有控股公司或有實(shí)力的經(jīng)營實(shí)體如大型企業(yè)集團(tuán)等。筆者認(rèn)為這幾種說法都有其理論基礎(chǔ)性，筆者認(rèn)為國有資產(chǎn)信托的管理人應(yīng)該為企業(yè)法人，這樣具有專業(yè)技能的人士能更好地管理信托資產(chǎn)?？傊芡腥说倪x任首要條件即是專業(yè)技能較高。第二，保證國有資產(chǎn)信托財(cái)產(chǎn)的良好隔離。國有資產(chǎn)信托管理，可以真正實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的所有者與經(jīng)營者相分離。

12、對(duì)于國有資產(chǎn)的經(jīng)營管理一直探索走所有者與經(jīng)營者相分離的道路，以提高國有資產(chǎn)的管理水平，更好地實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值與增值。但是，如何才能更好地做到使國有資產(chǎn)的所有者與經(jīng)營者真正相分離，卻是學(xué)者一直在探索的問題。信托的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)即是信托財(cái)產(chǎn)的隔離，這樣的優(yōu)勢(shì)為很多企業(yè)所青睞。然而很多時(shí)候由于受托人的管理不善導(dǎo)致受托人企業(yè)破產(chǎn)時(shí)，如其在破產(chǎn)時(shí)發(fā)生了道德風(fēng)險(xiǎn)，那么財(cái)產(chǎn)的破產(chǎn)隔離功能便失去了其原來的優(yōu)勢(shì)。若其未發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)，那么破產(chǎn)隔離仍有其巨大的優(yōu)勢(shì)。這便引發(fā)了一個(gè)問題，破產(chǎn)隔離的優(yōu)勢(shì)在很大程度上竟是依賴于受托人的道德風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)。而完整的信托破產(chǎn)隔離包括兩個(gè)方面，即信托財(cái)產(chǎn)與委托人破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的隔離和與受托人破

13、產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的隔離，任何一個(gè)方面的不完善便不是真正意義上的破產(chǎn)隔離，信托制度也失去了其應(yīng)有的獨(dú)特魅力。因此，在選人受托人時(shí)，應(yīng)對(duì)受托人的道德風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施有效的約束和控制，在受托人選任時(shí)應(yīng)明確規(guī)定托管人的資格和職責(zé)。3.信息披露監(jiān)管實(shí)踐證明，信息的披露有助于經(jīng)營者的自我約束，解決暗箱操作和信托問題。由于國有資本的公益性，信息披露也為全民、新聞機(jī)構(gòu)實(shí)行監(jiān)督件。國有資產(chǎn)管理委員會(huì)可以規(guī)定強(qiáng)制信息披露的內(nèi)容、方式和時(shí)間，并有資本信托運(yùn)營機(jī)構(gòu)履行該義務(wù)。總之，我國應(yīng)該完善國有資產(chǎn)信托監(jiān)管機(jī)制，以達(dá)到國有財(cái)產(chǎn)的合理運(yùn)用和分配。參考文獻(xiàn)：1尚明.新中國金融50年M.北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2000:473-474.2席月民.我國國有資產(chǎn)信托監(jiān)管制度研究J.法學(xué)雜志，2006，(2).3張?zhí)烀?失去衡平法的信托信托觀念的擴(kuò)張與中國信托法的機(jī)遇和挑戰(zhàn)M.北京:中信出版社，2004:73.    你可能感興趣的論文