上海開發(fā)區(qū)管理體制創(chuàng)新的實踐與探索

1、上海開發(fā)區(qū)管理體制創(chuàng)新的實踐與探索楊亞琴(中共上海市委政策研究室經(jīng)濟處 200030內(nèi)容摘要:本文回顧上海開發(fā)區(qū)管理體制發(fā)展實踐, 剖析當前開發(fā)區(qū)管理體制的現(xiàn)狀與面臨的問題, 分析國內(nèi)開發(fā)區(qū)管理的成功經(jīng)驗, 研究提出完善開發(fā)區(qū)管理體制的總體思路和若干建議。本文認為, 在新形勢下要進一步強調(diào)和發(fā)揮開發(fā)區(qū)的地位和作用, 關鍵就是要創(chuàng)新開發(fā)區(qū)管理體制, 實行精簡、高效、統(tǒng)一的開發(fā)區(qū)管理體制和市場化開發(fā)機制, 充分發(fā)揮開發(fā)公司主力軍作用, 從促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求出發(fā)營造良好的綜合環(huán)境優(yōu)勢, 保持開發(fā)區(qū)持續(xù)推動力。關鍵詞:開發(fā)區(qū) 管理體制中圖分類號:C931. 2 文獻標識碼:A 文章編號:1674-617

2、1(2009 10-0081-006收稿日期:2009-09-22經(jīng)過20多年的發(fā)展, 開發(fā)區(qū)已成為上海經(jīng)濟社會發(fā)展的重要引擎和改革開放的助推器, 其功能已從土地開發(fā)、園區(qū)建設、招商引資進化為加快實現(xiàn)城市化的重要途徑、技術創(chuàng)新的孵化器以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的服務平臺。但是, 隨著我國改革開放的推進, 開發(fā)區(qū)發(fā)展也面臨許多新情況新問題, 尤其是原來靈活高效的開發(fā)區(qū)管理體制出現(xiàn)弱化, 如何進一步完善開發(fā)區(qū)管理體制, 促進開發(fā)區(qū)健康持續(xù)發(fā)展, 是當前上海加快改革發(fā)展的一個重要研究課題。一、上海開發(fā)區(qū)管理體制發(fā)展現(xiàn)狀及面臨的問題從1986年8月閔行開發(fā)區(qū)、虹橋開發(fā)區(qū)被批準為首批國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)以來, 上海開

3、發(fā)區(qū)發(fā)展經(jīng)歷了探索起步、快速發(fā)展和整頓提高幾個發(fā)展階段, 目前上海有15個國家級開發(fā)區(qū)、26個市級開發(fā)區(qū)、規(guī)劃開發(fā)面積656平方公里, 類型包括經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、高新技術園區(qū)、保稅區(qū)、出口加工區(qū)、金融貿(mào)易區(qū)、工業(yè)園區(qū)、物流園區(qū)、生產(chǎn)性服務業(yè)園區(qū)等。精簡、靈活、高效、統(tǒng)一的管理體制一直是開發(fā)區(qū)獨特的制度優(yōu)勢, 但目前也出現(xiàn)了一些不適應發(fā)展需要的問題, 影響了開發(fā)區(qū)又好又快發(fā)展。 2009年 第10期(一 上海開發(fā)區(qū)發(fā)展的地位和作用開發(fā)區(qū)的地位和作用主要體現(xiàn)在:一是帶動經(jīng)濟增長的強大引擎。依靠良好的投資環(huán)境和政策優(yōu)勢, 高度集聚資本、技術、人才等要素資源, 帶動產(chǎn)業(yè)迅速崛起, 促進經(jīng)濟快速發(fā)展。據(jù)統(tǒng)

4、計, 2008年上海開發(fā)區(qū)實現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值占全市工業(yè)總值的50. 64%, 其中電子信息、汽車、化工等六大重點行業(yè)有67. 93%產(chǎn)值集中在開發(fā)區(qū)。二是加速技術創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)成長的孵化器。開發(fā)區(qū)是上海產(chǎn)業(yè)參與國際競爭、搶占世界技術制高點的載體, 自主創(chuàng)新和品牌建設領先發(fā)展, 全市開發(fā)區(qū)共有研發(fā)技術中心479家, 高新技術企業(yè)964家, 高新技術企業(yè)產(chǎn)值率達44. 34%, 新產(chǎn)品產(chǎn)值率23. 5%。三是促進改革開放的試驗平臺。開發(fā)區(qū)不同于常規(guī)體制, 擔負著改革開放試驗的重任, 一些改革舉措和政策措施常常借助于開發(fā)區(qū)特定的區(qū)域進行先行先試, 為全面推進改革措施提供實踐依據(jù)。四是推動城市化發(fā)展的加速器。

5、開發(fā)區(qū)大規(guī)模的土地開發(fā)、基礎設施建設和產(chǎn)業(yè)發(fā)展, 既為城市化發(fā)展提供了條件、拓展了空間, 客觀上也吸引了大量人才、資金和信息等要素資源集聚, 有利于城市化推進。(二 開發(fā)區(qū)管理體制的發(fā)展現(xiàn)狀上海開發(fā)區(qū)管理體制主要有三種類型:一是/管委會+開發(fā)公司0管理體制。開發(fā)區(qū)管委會作為政府的派出機構(gòu), 獲得政府有效授權(quán), 主要職能是經(jīng)濟開發(fā)規(guī)劃和管理, 為入?yún)^(qū)企業(yè)提供服務, 還擁有一定的行政審批權(quán), 開發(fā)公司主要負責開發(fā)建設、招商引資等工作任務。其中, 因政企關系不同又可以分兩種模式:政企分離模式, 開發(fā)區(qū)管委會只負責行政審批、管理和制定政策, 而開發(fā)經(jīng)營由獨立開發(fā)公司承擔, 這種體制的機構(gòu)精干、權(quán)責明確

6、, 以臨港、化工區(qū)等開發(fā)區(qū)管理體制為代表; 政企合一模式, 開發(fā)區(qū)管委會與開發(fā)公司兩塊牌子一套班子或交叉兼職, 這種模式辦事效率較高, 管理者的能動作用較大, 但容易導致政企不分、機構(gòu)膨脹、內(nèi)部職責不清的弊端。二是/功能區(qū)+管委會+開發(fā)公司0管理體制。這是浦東開發(fā)開放過程中出現(xiàn)的一種新現(xiàn)象, 功能區(qū)接受區(qū)政府授權(quán)委托, 承擔區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟管理和社會管理雙重職能, 如區(qū)域內(nèi)項目審批、規(guī)劃建設、城市管理等, 兼具有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理權(quán)限。而開發(fā)區(qū)管委會是市、區(qū)政府派出機構(gòu), 接受政府授權(quán), 負責園區(qū)內(nèi)項目審批和規(guī)劃建設, 由于功能區(qū)不是行政區(qū), 不具有法律地位, 客觀上引起一個區(qū)域、多個行政主體職責權(quán)限上的

7、矛盾和沖突。三是以企業(yè)為主體的開發(fā)管理體制。通過設立一個企業(yè)來規(guī)劃、開發(fā)、管理一個開發(fā)區(qū), 開發(fā)公司實際上承擔了一定的政府職能, 進行公共事業(yè)開發(fā)。這種體制首創(chuàng)于蛇口, 也稱之為 蛇口模式 。開發(fā)公司不僅要開發(fā)工業(yè)用地, 還要進行大量的公共基礎設施投資, 但不能像大部分行政管理機構(gòu)那樣直接從稅收收入中獲得投資補償, 公共基礎設施成本靠工業(yè)和商業(yè)用地開發(fā)收入來補償, 漕河涇、閔行等國家級開發(fā)區(qū)早期都采取這種管理體制。總的來看, 三類開發(fā)區(qū)管理體制適應于不同發(fā)展階段、不同區(qū)劃格局和不同功能定位, 第一類管理體制有利于資源高效集聚、產(chǎn)業(yè)功能快速形成, 第三類管理體制有利于市場化運作和經(jīng)營效率提高,

8、第二類管理體制是對開發(fā)區(qū)與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)動發(fā)展體制設計的積極探索。(三 開發(fā)區(qū)管理體制面臨的問題近年來, 上海開發(fā)區(qū)的作用有所削弱, 競爭力有所下降, 重要原因是開發(fā)區(qū)內(nèi)部管理體制面臨諸多問題, 甚至有向傳統(tǒng)體制回歸的趨向, 突出體現(xiàn)在如下幾個方面: 上海開發(fā)區(qū)管理體制創(chuàng)新的實踐與探索1. 開發(fā)區(qū)行政主體地位不明確。開發(fā)區(qū)管委會作為所在地政府的派出機構(gòu), 行使同級政府的經(jīng)濟管理權(quán)限和相關的行政管理職能, 對開發(fā)區(qū)實行統(tǒng)一管理, 但其本身缺少行政執(zhí)法的主體資格, 開發(fā)區(qū)的相關部門只是在接受市有關部門的委托進行行政, 難以成為真正的執(zhí)法主體。由于開發(fā)區(qū)不能建立強有力的行政執(zhí)法體系, 開發(fā)區(qū)管委會在環(huán)境

9、建設、減少行政審批、提高辦事效率等方面發(fā)揮作用上受到限制。2. 開發(fā)區(qū)職能權(quán)限不到位。近年來國家加強了開發(fā)區(qū)的清理整頓, 國家和省市對工商、稅務、技術監(jiān)督、規(guī)劃等管理機構(gòu)先后實行了垂直領導, 原來賦予開發(fā)區(qū)的部分管理權(quán)限上收, 應下放給開發(fā)區(qū)的權(quán)限(如產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地征用、資金融通等 受制于部門政策條文制約, 落實困難。同時, 由于開發(fā)區(qū)管理層級較多, 導致授權(quán)不充分, 如張江高科技園區(qū), 結(jié)果使開發(fā)區(qū)職能權(quán)限的有效作用受到影響。3. 管理職能行政化趨勢明顯。隨著開發(fā)規(guī)模的增大, 區(qū)域管轄范圍擴展, 轄區(qū)人口增加, 開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)的職能也在擴大, 從成立時主要集中在土地開發(fā)、招商引資、企業(yè)服務等

10、經(jīng)濟管理職能, 增加到處理區(qū)域衛(wèi)生、公共環(huán)境、社會治安等社會事務, 有些開發(fā)區(qū)視作行政區(qū)劃進行管理, 這導致開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)和管理人員增多, 財政負擔增大, 開發(fā)區(qū)高效的管理架構(gòu)面臨極大壓力, 出現(xiàn)管理職能行政化的趨勢。4. 規(guī)劃建設不協(xié)調(diào)。區(qū)域內(nèi)開發(fā)建設規(guī)劃不協(xié)調(diào), 導致區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的無序, 如浦東四大開發(fā)區(qū)在功能區(qū)范圍內(nèi), 形成開發(fā)區(qū)與有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)小開發(fā)公司之間搶占土地資源、企業(yè)稅源等現(xiàn)象。在現(xiàn)行財稅體制下, 影響統(tǒng)一規(guī)劃和集中開發(fā)的關鍵問題是利益關系, 不僅涉及到財稅收入、行政權(quán)力, 包括政府和事業(yè)單位的人員安排等問題。5. 資產(chǎn)運營管理的專業(yè)化、市場化程度不夠。根據(jù)國際經(jīng)驗, 開發(fā)區(qū)資產(chǎn)運營

11、管理應把公共基礎設施與商業(yè)開發(fā)分離, 實行專業(yè)化運行管理, 按照市場經(jīng)濟的運作模式進行管理, 允許民間資本經(jīng)營或參與近來。但目前上海開發(fā)區(qū)資產(chǎn)運營管理機構(gòu)缺乏專業(yè)化, 市場化推進程度不高, 如有些開發(fā)區(qū)自己成立開發(fā)施工隊伍, 沒有采取競爭招標等市場化方式運作, 其結(jié)果導致運營成本居高不下、投資效益低下、管理不力等問題。二、國內(nèi)開發(fā)區(qū)管理體制模式的經(jīng)驗借鑒當前, 我國開發(fā)區(qū)呈現(xiàn)出一些新的變化趨勢, 由單純生產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)向工業(yè)、生活和商貿(mào)結(jié)合的綜合區(qū), 由分散管理逐步轉(zhuǎn)向集中管理, 由依靠優(yōu)惠政策為主轉(zhuǎn)向制度創(chuàng)新、政府效率、服務體系建設。目前, 國內(nèi)幾個主要開發(fā)區(qū)在管理體制創(chuàng)新的一些做法值得上海學習借鑒

12、。(一 北京中關村管理體制的特點中關村科技園區(qū)1988年國務院批準成為的第一家高科技園區(qū), 目前包括海淀園、豐臺園、昌平園等在內(nèi)的一區(qū)十園, 總面積232平方公里。2009年3月, 國務院發(fā)文支持中關村科技園區(qū)建設國家自主創(chuàng)新示范區(qū)。中關村管理體制的主要特點:1. 協(xié)調(diào)有力的領導小組。中關村科技園區(qū)領導小組由北京市長、科技部部長、教育部長共同擔任組長, 國家發(fā)改委、財政部、建設部、商務部等近10家單位領導人進入領導小組, 共同負責統(tǒng)籌研究解決重大問題, 協(xié)調(diào)國家有關部門落實各項專項改革工作。領導小組下設辦公室在中關 2009年 第10期村管委會, 相關委辦局如土地規(guī)劃、發(fā)改委、科委是辦公室的成

13、員單位, 重大事件部委相關市局也參加。大管委會通過與領導小組的直接聯(lián)系, 保證了協(xié)調(diào)的力度。2. 服務專業(yè)化的大管委會。中關村管委會是市政府派出機構(gòu), 又稱大管委, 沒有財稅收入功能, 開發(fā)區(qū)管委會并不從企業(yè)的稅收中提取留成。大管委會主要負責總體發(fā)展戰(zhàn)略、政策、條例和規(guī)劃制定, 沒有行政審批權(quán), 不負責招商, 也沒有經(jīng)濟指標考核要求, 直接定位于為園區(qū)內(nèi)企業(yè)提供各種專業(yè)服務, 包括產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、政策和幫扶企業(yè)。大管委會下設規(guī)劃協(xié)調(diào)處、產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進處、金融體系建設促進處、中介服務體系處、人力資源處等, 履行政策供給、資源集成和創(chuàng)新引導3大服務職能。3. 統(tǒng)籌規(guī)劃、分散管理。2003年5中關村科技園管

14、理體制改革方案6出臺, 確定了/屬地管理、重心下移0的改革內(nèi)容, 園區(qū)的規(guī)劃建設和管理權(quán)全部下放到10個園區(qū)管委會, 園區(qū)管委會為所在區(qū)政府派出機構(gòu), 又稱小管委, 多以區(qū)領導兼管委會主任, 如海淀區(qū)區(qū)長兼任主任, 10個園區(qū)在發(fā)展中涉及用地、規(guī)劃、審批均由相關政府部門管理, 大管委在上報過程中起協(xié)調(diào)作用。(二 天津濱海新城管理體制特點濱海新區(qū)位于天津東部沿海, 包括塘沽區(qū)、漢沽區(qū)、大港區(qū)3個行政區(qū)和開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、天津港以及東麗區(qū)、津南區(qū)的部分區(qū)域, 規(guī)劃面積2270平方公里, 常住人口達到202. 88萬人, 生產(chǎn)總值3102. 24億元。濱海新城管理體制主要有以下幾個特點:1. 完善的工

15、作推進組織機制。濱海新區(qū)開發(fā)開放領導小組為最高層次的協(xié)調(diào)機構(gòu), 中層新區(qū)管委會, 下層為開發(fā)開放各個組成機構(gòu), 如各區(qū)、開發(fā)區(qū)等。領導小組組長為市委書記、市有關領導任副組長, 負責統(tǒng)籌研究解決重大問題。濱海新區(qū)管理委員會是市人民政府的派出機構(gòu), 代表市人民政府行使有關濱海新區(qū)建設管理權(quán)。濱海新區(qū)內(nèi)各區(qū)人民政府、各功能經(jīng)濟區(qū)管理機構(gòu), 負責各自轄區(qū)行政管理工作, 接受新區(qū)管委員對經(jīng)濟建設工作指導。2. 政資分開的資產(chǎn)運營管理機制。為了理順開發(fā)區(qū)基礎設施建設運營機制, 天津通過實施/三公0原則提高投資效益, 公共產(chǎn)品的公告價格規(guī)定每年12月31日公布第二年基礎價格(單位計量價格 、公開補貼。補貼有

16、三部分:一是運營成本補貼; 二是國有資本補貼折舊費, 保持資本金不損; 三是利潤補貼, 若為上市公司, 按照設立好的利潤率補到6%左右。優(yōu)點是政企徹底分開, 界定清楚。3. 新型的社區(qū)管理方式。開發(fā)區(qū)內(nèi)有8個新型社區(qū), 每個社區(qū)面積200萬平方米以下, 人口12萬, 成立一個社區(qū)委員會, 社區(qū)委員會編制45人, 由開發(fā)區(qū)管委會提供經(jīng)費招聘大學生管理。對開發(fā)區(qū)管委會負責。社區(qū)委員會日常管理社區(qū)事務, 包括法律援助和協(xié)助人口等普查。開發(fā)區(qū)支持社區(qū)委員會活動經(jīng)費約20萬元/社區(qū)/年(不包括工資 。(三 蘇錫昆園區(qū)管理體制的特點1. 蘇州工業(yè)園區(qū)管理體制的主要特點:干部高配, 蘇州工業(yè)園區(qū)作為中新兩國

17、政府間重要的合作項目, 中新雙方建立了由兩國副總理擔任主席的中新聯(lián)合協(xié)調(diào)理事會, 在園區(qū)的目標規(guī)劃、管理授權(quán)、政策扶持等重大問題上給予直接指導和具體幫助。管理扁平, 蘇州工業(yè)園區(qū)的工商、國稅、地稅、國土、房產(chǎn)、海關都是由江蘇省垂直管理, 與蘇州市平級。統(tǒng)管鄉(xiāng)鎮(zhèn), 將周圍幾個鎮(zhèn)成建制的劃入工業(yè)園區(qū)的行政管轄范圍, 管委會將鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一一體規(guī)劃, 并負責3個鎮(zhèn)所有社會事務, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責具體操作。 上海開發(fā)區(qū)管理體制創(chuàng)新的實踐與探索2. 昆山經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)管理體制的特點:體制靈活, 昆山開發(fā)區(qū)長期以來形成了一套貼近市場的體制, 不受政府職能部門的捆綁, 敢于創(chuàng)新。交叉兼職, 昆山開發(fā)區(qū)的管委會主任由昆山市

18、長兼任, 勞動人事, 環(huán)保等各部門都有交叉任職, 同時使用了二號章等/土辦法 來減少矛盾, 提高效率。財政獨立, 昆山開發(fā)區(qū)以2006年為基數(shù)標準核定上交昆山市財政, 留成部分用于開發(fā)區(qū)滾動發(fā)展。3. 無錫高新技術開發(fā)區(qū)管理體制的特點:統(tǒng)管鄉(xiāng)鎮(zhèn), 無錫新區(qū)現(xiàn)轄無錫國家高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、無錫(太湖 國際科技園、無錫空港產(chǎn)業(yè)園、吳越文化功能區(qū)、商務商貿(mào)功能區(qū)、國際生活社區(qū)等六大功能區(qū), 以及2個鎮(zhèn)、4個街道。管委會視作一級政府, 包括社會事務也由管委會來行使。財權(quán)事權(quán)匹配, 管委會一級經(jīng)費, 以2000年基數(shù)為標準核定上交蘇州市財政, 超收部分上交31%, 管委會留69%, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收基本留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)

19、, 大量社會事業(yè)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成。區(qū)鎮(zhèn)共同招商, 區(qū)鎮(zhèn)兩級都有招商引資職能, 對引進項目依各項指標打分, 得分高的入駐國家級開發(fā)區(qū), 得分低的入駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)。三、創(chuàng)新上海開發(fā)區(qū)管理體制的若干建議上海開發(fā)區(qū)已經(jīng)進入一個新的歷史階段, 直接面臨著商務成本上升、政策優(yōu)勢減弱、周邊區(qū)域競爭加劇等嚴峻挑戰(zhàn), 要保持開發(fā)區(qū)活力, 必須營造良好的綜合環(huán)境優(yōu)勢, 特別要從促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求出發(fā)創(chuàng)新開發(fā)區(qū)管理體制。為此, 我們提出如下幾方面的思路和建議:(一 明確開發(fā)區(qū)發(fā)展的目標模式建議通過制定與完善開發(fā)區(qū)法律法規(guī), 呼吁國家盡快出臺統(tǒng)一的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)法, 市政府盡快制定或修改開發(fā)區(qū)相關條例或規(guī)定, 明確開發(fā)區(qū)的定位與

20、目標、組織機構(gòu)設置、管理職能范圍、權(quán)限和責任等, 維護開發(fā)區(qū)的管理機制和職能相對穩(wěn)定。要樹立發(fā)展標桿、明確方向, 加快開發(fā)區(qū)向內(nèi)涵型發(fā)展轉(zhuǎn)變, 注重促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、企業(yè)政策需求研究和技術創(chuàng)新平臺建設等。(二 加強扁平化的高效組織管理建議實行/領導小組+管委會+開發(fā)公司0組織架構(gòu)的開發(fā)-管理-服務一體化開發(fā)模式, 領導小組要高配, 保障開發(fā)建設推進工作組織協(xié)調(diào)有力; 管委會要獲得充分授權(quán), 發(fā)揮其在園區(qū)開發(fā)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、管理服務等方面作用, 適當賦予其對周邊街鎮(zhèn)統(tǒng)籌規(guī)劃、功能整合、產(chǎn)業(yè)布局的職能, 同時要適應發(fā)展形勢, 強化管委會專業(yè)化服務功能, 弱化行政審批和基礎設施建設等方面職能。開發(fā)公司在區(qū)域開發(fā)建設、招商引資和配套服務方面要更多地利用市場化機制。(三 創(chuàng)新開發(fā)區(qū)管理方式要探索建立新型的組織管理機制, 賦予開發(fā)區(qū)機動靈活的內(nèi)部機構(gòu)調(diào)整及人事管理權(quán)。要圍繞促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展