行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制改革模式

1、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制改革模式    在建立公共財政的過程中，對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制改革的研究相對滯后。目前，我國有的地方已率先進行了改革實踐，本文擬通過分析和比較深圳、南寧的兩種改革模式，總結(jié)出推進我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制改革的一些啟示。 一、深圳、南寧兩種模式分析 （一）深圳的政府分級授權(quán)管理模式 建立切合實際的管理模式。 深圳市政府對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)實行分級授權(quán)管理。按照宏觀管理與具體管理相結(jié)合、資產(chǎn)所有權(quán)與使用權(quán)相分離的原則，對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)實行授權(quán)管理與委托管理。明確市財政局為市屬行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)主管部門，授權(quán)市

2、機關(guān)事務(wù)管理局統(tǒng)一管理市屬行政事業(yè)單位非經(jīng)營性國有資產(chǎn)，委托市衛(wèi)生局等單位分別對本系統(tǒng)占有、使用的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)進行專項管理；對于占有、使用非經(jīng)營性國有資產(chǎn)較多的自收自支、企業(yè)化管理的事業(yè)單位，由市財政局直接授權(quán)其經(jīng)營管理。各單位對占有、使用的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)承擔日常管理和保障資產(chǎn)安全完整的責任。在管理體制上，實行產(chǎn)權(quán)政府所有，管理部門分級監(jiān)管，單位使用、企業(yè)化管理的事業(yè)單位自主經(jīng)營的管理體制。在市財政局和市機關(guān)事務(wù)管理局分別設(shè)立管理機構(gòu)，加強對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的宏觀管理和微觀管理。各單位占有、使用的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)，統(tǒng)一由市機關(guān)事務(wù)管理局和各委托管理部門代表市政府辦理產(chǎn)權(quán)登記（國家法律、政

3、策另有規(guī)定的除外），非經(jīng)營性國有資產(chǎn)處置按權(quán)限分別由市機關(guān)事務(wù)管理局和各專項資產(chǎn)管理部門報市財政局審核后，報市政府審定。 緊緊抓住產(chǎn)權(quán)管理這個核心。 產(chǎn)權(quán)管理是資產(chǎn)管理的核心。通過分析研究，深圳市機關(guān)事務(wù)管理局首先歸納總結(jié)出十大類問題，征求產(chǎn)權(quán)管理部門意見，為做好產(chǎn)權(quán)登記管理打好基礎(chǔ)。然后對各種問題進行分類梳理，研究制定具體對策和解決辦法，確定管理原則和工作程序，明確任務(wù)，落實責任。最后區(qū)分不同情況，分類處理各類實際問題，確保國有資產(chǎn)安全、完整。市直機關(guān)單位的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)收益統(tǒng)一收繳至市財政局，納入專戶管理，實行“收支兩條線”。按人均平方米標準重新核定各單位辦公用房面積，富余辦公用房由市機

4、關(guān)事務(wù)管理局收回統(tǒng)一管理，調(diào)余補缺。對涉及法律糾紛的房產(chǎn)進行跟蹤調(diào)查，掌握債權(quán)債務(wù)情況，指定專人與市法制局一起調(diào)查取證，參與案件訴訟過程，代表市政府行使資產(chǎn)所有者權(quán)利，最大限度地爭取利益、減少損失。對各單位所辦社團組織和未脫鉤企業(yè)無償占用的房產(chǎn)一律予以清退或按規(guī)定收取租金。對未結(jié)算的房地產(chǎn)項目，責成原建設(shè)單位限期結(jié)算；因增加建筑面積或更改設(shè)計方案而欠付工程款、地價款的項目，由資產(chǎn)管理部門分類核實后上報市政府。與市消防局進行積極協(xié)調(diào)，對一些建設(shè)時間較早、消防安全設(shè)施不符合現(xiàn)行標準的建筑物，按照既不違反規(guī)定又有利于加強管理的原則，共同研究解決辦法。對一些確因客觀原因不能出具消防驗收證明或涉及法律糾

5、紛暫無法辦理房地產(chǎn)證的物業(yè)，由市國土規(guī)劃部門先予凍結(jié)，待問題解決后再予辦理。 把國有資產(chǎn)管理納入法制軌道。 深化行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制改革，必須從建章立制入手。深圳市機關(guān)事務(wù)管理局會同法制局、財政局，先后制定了黨政機關(guān)事業(yè)單位辦公用房配置標準和辦公用房裝修標準，起草了市屬行政事業(yè)單位非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理暫行辦法，進一步規(guī)范了管理行為。 建立健全國有資產(chǎn)管理制度體系，是一項復雜的系統(tǒng)工程。作為承擔行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理職能的機關(guān)事務(wù)部門，在制度建設(shè)方面應著重抓好以下幾項工作：一是研究制定國有資產(chǎn)管理的綜合性法規(guī)和規(guī)章，確保管理工作規(guī)范化、制度化。二是建立科學、規(guī)范的資產(chǎn)形成機制，建立非經(jīng)

6、營性國有資產(chǎn)形成審核制度，對超過一定金額的大額資產(chǎn)的投資、購置進行決策前審核，防止非經(jīng)營性國有資產(chǎn)形成的隨意性。三是建立非經(jīng)營性國有資產(chǎn)使用、管理責任人制度，明確管理職責和管理權(quán)限。四是制定“非轉(zhuǎn)經(jīng)”資產(chǎn)和培訓中心收益管理辦法，按有償使用原則征收資產(chǎn)占用費，真正做到依法行政、依法管理。 加強國有資產(chǎn)管理工作中的組織協(xié)調(diào)工作。 對行政事業(yè)單位非經(jīng)營性國有資產(chǎn)進行規(guī)范管理的過程，是一個從無序到有序、從分散到統(tǒng)一的過程，其涉及面廣、政策性強、難度大，需要各單位、各部門的大力支持和積極配合，需要從工作計劃的落實、管理制度的制定、改革方案的實施等方面做好組織領(lǐng)導與協(xié)調(diào)工作。加強組織領(lǐng)導，采取有力措施，保

7、障各項工作落到實處；深入開展調(diào)查研究，掌握實際情況，為各項工作的順利開展奠定扎實基礎(chǔ)；既堅持原則，又充分考慮歷史原因和特殊情況，實事求是地處理各類實際問題。 （二）南寧的政府授權(quán)資產(chǎn)經(jīng)營公司管理的模式 政府授權(quán)威寧公司統(tǒng)管所有事業(yè)性國有資產(chǎn)。 南寧市成立了全國第一家專門營運行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的公司威寧資產(chǎn)經(jīng)營有限責任公司（簡稱“威寧公司”），統(tǒng)一管理、統(tǒng)一營運市級行政事業(yè)單位的所有國有資產(chǎn)。威寧公司是由南寧市國資委授權(quán)的投資主體、經(jīng)營主體和責任主體，代表市政府對授權(quán)范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)行使出資人的權(quán)利并承擔有限責任。 摸清家底，接收資產(chǎn)。 威寧公司接收的資產(chǎn)包括：本級黨和國家機關(guān)、法人團體、事業(yè)

8、單位占有、使用的房屋、土地、鋪面等國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、股權(quán)。接管的主體包括：各部門、各單位占有、使用國有資產(chǎn)開辦的賓館、培訓中心、印刷廠以及舉辦的勞動服務(wù)公司、咨詢服務(wù)中心、工貿(mào)公司、經(jīng)營網(wǎng)點、內(nèi)部商店、合資或合作企業(yè)等各種經(jīng)濟實體。在辦理產(chǎn)權(quán)過戶手續(xù)過程中，由市國土資源部門和房產(chǎn)管理部門統(tǒng)一向威寧公司結(jié)算辦證工本費，其余費用全免。通過各經(jīng)濟實體的人員、房地產(chǎn)以及各種無形資產(chǎn)整合、產(chǎn)權(quán)置換和出讓，把資源集中到幾個專業(yè)性強的優(yōu)勢企業(yè)，將其做大做強，然后進行公司化改造，最終使國有資產(chǎn)退出競爭性領(lǐng)域。 建立行政事業(yè)單位有償使用國有資產(chǎn)的機制。 行政事業(yè)單位與威寧公司建立租賃關(guān)系，威寧公司根據(jù)國資委規(guī)定的優(yōu)

9、惠租金標準向各租用單位收取租金，由此實現(xiàn)國有資產(chǎn)建設(shè)、投資、使用、補償?shù)牧夹匝h(huán)和滾動發(fā)展。租金既可由財政部門安排列入各單位預算，統(tǒng)一支付給威寧公司，也可經(jīng)財政部門同意后由威寧公司從應上繳財政部門的國有資產(chǎn)收益或利潤中扣除。在財政辦公經(jīng)費固定的條件下，這既可以約束各單位多占用資源的內(nèi)在沖動，又可以騰出更多的資源調(diào)劑使用，從根本上解決各單位之間辦公條件“苦樂不均”的問題。威寧公司則通過租金收入，實現(xiàn)辦公用房投資、建造、再投資的國有資產(chǎn)保值增值的良性循環(huán)。 著力盤活國有資產(chǎn)。 通過資產(chǎn)營運實現(xiàn)最大限度的增值。威寧公司對接管的鋪面進行整合和專業(yè)化管理，公開掛牌競價出租，實現(xiàn)其價值最大化。同時，通過房

10、屋置換，優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，開發(fā)市中心地產(chǎn)商業(yè)潛能，使國有資產(chǎn)實現(xiàn)增值。 塑造新型國有資產(chǎn)專營公司。 威寧公司作為獨立法人企業(yè)，既承擔國有資產(chǎn)的安全、完整和保值增值的職責，又通過市場化資產(chǎn)營運和規(guī)范的國有資產(chǎn)財務(wù)核算，建立國有資產(chǎn)價值補償機制，向國家上繳稅收，統(tǒng)一向財政部門上繳國有資產(chǎn)收益、“非轉(zhuǎn)經(jīng)”國有資產(chǎn)占用費、土地出租收益和利潤、折舊基金等，減少國有資產(chǎn)收入的分配層次和分配成本，加強宏觀調(diào)控能力。威寧公司在國資委的領(lǐng)導下實行董事會、監(jiān)事會、黨委、紀委和經(jīng)營班子相互制衡的現(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)。公司的領(lǐng)導班子成員均由市委組織部任命和管理，且都不再保留公務(wù)員身份，而作為企業(yè)干部對待。 高度重視，強力

11、推動。 威寧公司是一個權(quán)責統(tǒng)一的管理機構(gòu)。它不僅僅是一個“賬房先生”，而且是一個“東家”，對不按時間安排辦理占有、使用國有資產(chǎn)變更手續(xù)的，立即停止或暫緩撥發(fā)該單位預算經(jīng)費，直到該單位完成國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變更手續(xù)為止，以確保這項改革的順利推進。 二、深圳、南寧模式比較及啟示 深圳和南寧行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制改革的成功，為我們提供了寶貴的經(jīng)驗。 深圳的做法主要是根據(jù)公共財政理論與框架，對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制進行重新梳理，明確行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸政府，按照宏觀管理與微觀管理相結(jié)合、資產(chǎn)所有權(quán)與使用權(quán)相分離的原則，實行分級授權(quán)管理，并將國有資產(chǎn)管理納入法制軌道，通過建章立制，明確各職

12、能部門承擔行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的職責。同時，十分重視國有資產(chǎn)管理過程中的組織協(xié)調(diào)，保障各項工作落到實處。深圳模式的特點是以產(chǎn)權(quán)管理為核心，按公共財政理論與框架的要求，建立行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制。 南寧成立的威寧公司是我國第一家專門營運行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的公司，由該公司統(tǒng)一管理、統(tǒng)一營運市級行政事業(yè)單位的所有國有資產(chǎn)。這是仿照經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理的做法，將行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)按市場化運作方式管理。威寧公司是由南寧市國資委授權(quán)的投資主體、經(jīng)營主體和責任主體，代表市政府對授權(quán)范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)行使出資人的權(quán)利，并以出資額為限承擔有限責任。南寧模式的先進之處在于其市場化程度高，其做法對營利性事

13、業(yè)單位國有資產(chǎn)管理具有借鑒意義。但筆者認為，公共財政體制下非經(jīng)營性國有資產(chǎn)能否完全按照市場化來管理還有待商榷，并且，在當前政府職能還未完全理順的條件下，威寧公司是受市政府委托成立的，顯然要受到行政干預，公司難以真正實現(xiàn)市場化運行，最終行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制的改革成效會受到影響。 綜上所述，筆者認為深圳模式更值得推廣，因為它更符合公共財政的要求。該模式對我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制改革的啟示是：第一，建立分級授權(quán)的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體系，明確各級資產(chǎn)管理者之間的權(quán)責利關(guān)系是核心；第二，建立科學、民主的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)形成、使用、處置機制是關(guān)鍵；第三，加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理法制建設(shè)，建立和完善資產(chǎn)監(jiān)督機制是保障。 而南寧模式對于治理行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)“非轉(zhuǎn)經(jīng)”問題則極有借鑒價值。隨著政治、經(jīng)濟體制改革的不斷深化，行政事業(yè)單位非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性資產(chǎn)所產(chǎn)生的問題日益明顯，并且其負面影響也越來越大?！胺寝D(zhuǎn)經(jīng)”資產(chǎn)的性質(zhì)同行政事業(yè)單位尤其是行政單位應行使的職能是不相符的，它的存在既違背了公益性支出的性質(zhì)，又助長了行政事業(yè)單位的趨利動機。各單位的國有資產(chǎn)